我國環境稅收體系構建研究*——以西部地區為例

單 杰 李紅梅

（西安建筑科技大學文學院 陜西 西安 710055）

我國環境稅收體系構建研究*
——以西部地區為例

單 杰 李紅梅

（西安建筑科技大學文學院 陜西 西安 710055）

生態環境在人類的生產、生活等方面發揮著不可或缺的作用。我國大部分地區尤其是西部地區的生態環境彌顯脆弱。本文從防治生態環境污染、提高資源利用效率以及開發綠色環保產業等多角度闡述了構建環境稅收體系的緊迫性。結合我國環境稅收制度的現實環境，以我國環境保護事業所涵蓋的不同領域為視角，從政府、企業以及社會公眾等多個維度，提出了構建我國環境稅收體系的思路與建議。

環境稅收 西部地區 生態環境 資源利用 環保產業

回首三十年的發展歷程，在實現經濟空前繁榮的同時，綠色瓶頸亦隨之而來。工業化、城市化、國際化的觸角已延伸至經濟、文化及社會生活的各個方面，基于生態環境“公地悲劇”愈演愈烈。這一經年積累的環境硬傷如若得不到及時、有效的治愈，終將成為中國闊步邁向新的制高點的嚴重桎梏。值得稱道的是，隨著人們環保意識的提高，越來越多的群體已加盟到保護生態環境的隊伍中——環境保衛戰的集結號已悄然吹響……

一、我國環境稅收體系構建的必要性及意義

（一）規避風險，防治生態環境污染 我國大部分地區尤其是西部地區的生態環境彌顯脆弱。生態環境作為公共物品所固有的公共性和相對稀缺性使然。根據經濟學的一般原理，非排他性和非競爭性是純公共物品的兩大特征。將這一理論片面地運用于實踐中，其結果是生態環境中的海量資源被肆意踐踏。之所以稱其為片面，因為生態環境絕非止于公共性這一單純屬性，實踐中人們往往忽略了其內含資源的相對稀缺性。以新疆地區為例，目前，全區缺水草場面積達3.5億畝，退化草場2億多畝。由于人們過度墾荒、砍挖灌木，造成河流萎縮，間接導致優質高產低地草甸面積縮小20%-30%，草地可利用面積（主要是荒漠草地）比上個世紀50年代減少240萬畝。在草地資源總量急劇減少的同時，草地生產力亦呈直線下降趨勢——單位面積產草量比上個世紀60年代下降30%-50%，嚴重者高達60%-80%。基于新疆特殊的地理位置和生態環境，長期超載過牧引致的生態失衡不僅成為本地區經濟和社會發展的難以承受之重，且殃及周邊地區牧草資源的生態安全。那么，如何最大限度地運用制度設計避免因生態環境的上述特點而帶來的高風險，使其既能滿足多元的消費需求，又不致傷及生態環境的可持續發展呢？在這方面，環境稅收制度為我們找到了一條行之有效的途徑，依照法定程序，通過向特定主體征稅和補貼等方式使環境成本內在化，對于達致風險最小化不無裨益。事實上，源自福利經濟學之父庇古的“稅收-補貼”理論，已在以挪威、瑞典等北歐國家為代表的發達國家取得不錯的效果。

（二）控制能耗，提高資源利用效率 我國能源資源總量頗豐，各類能源總量均位居世界前列——耕地總面積僅亞于美國、俄羅斯、印度位居第四，礦產資源總探明儲量列探花，草原資源僅次于澳大利亞排名第二。我國是一個不折不扣的資源大國，西部地區在這方面的功績著實可圈可點。以土地資源為例，西部地區土地總面積約為101.32億畝，占全國土地調查總面積的71.1%。與東部和中部相比，西部牧草地和林地面積占絕對優勢，尤其是牧草地面積遙遙領先。成績雖然可喜，形勢依然嚴峻。一方面，能源總量的富足卻在短時期內難以改變人均能源擁有量持續萎靡的事實。以煤炭資源為例，我國儲煤量達6000億噸，居世界第三位，但人均儲藏量僅約462噸，遠遠小于世界平均水平。另一方面，資源利用效率低下導致能耗高于世界平均水平已是人所共知的事實。如中國金屬礦山采選回收率平均比國際水平低10% -20%；礦山平均資源綜合利用率僅為20%，約2/3具有共生、伴生有用組分的礦山未開展綜合利用，尾礦利用率僅達10%。與此同時，每年礦產資源開發過程中的損失總值約780億元。這些低效耗用能源的做法，對于本就緊缺的資源而言，無疑是雪上加霜。通過增值稅、企業所得稅等稅收優惠措施，鼓勵企業采用先進技術，創造條件進行多種資源的集約化開發，營造上下游產業良性互動的良好氛圍。

（三）助力創新，開發綠色環保產業 背負著科技進步、創新管理、經濟騰飛、生態文明等諸多使命的綠色環保產業，正吸引著來自全球的目光。在人們物質生活日益殷實的當下，綠色已不再是單純用于表示某種特定色彩的名詞，躍然成為一種全新的生活方式，一個主流的價值取向。這一華麗轉身引致人們生活方式變遷的同時，正潛移默化地改造著陳舊的企業觀念和傳統的生產方式——新一輪產業升級呼之欲出。陜西省政府連續投資支持了一大批污水處理、垃圾處理、電廠脫硫和產業結構調整項目。二氧化硫和化學需氧量的排放量亦有條不紊地控制在既定范圍內。陜西省綠色環保產業產值列全國第8位，成為清潔發展、綠色發展的生力軍。我國綠色環保產業仍在諸多方面亟待改進，目前我國綠色環保產業的龍頭骨干鳳毛麟角，產品質量堪憂。據統計，在我國現有的3.5萬余家綠色環保企業中，80%-90%為鄉鎮企業，大多數綠色環保設備的技術水平平均落后于西方發達國家20年。在我國現有的綠色環保產品中，35%-40%尚處于國際20世紀70年代的水平。在3000多種綠色環保機械中，約有1/5的產品因性能、可行性及產品結構設計等問題，而遭遇限產甚或淘汰。政府應加快實現從守夜者向干預者的嬗變，運用較為嚴厲的環境政策，使企業在因購置控污設備而增加成本、雇傭費用的同時，通過技術創新積極組織更有效率的生產，以彌補因前述成本、費用增加而帶來的損失。長此以往，中國的綠色環保產業必將實現技術創新、成本低廉、管理高效、收入徒增的多贏格局。

二、我國環境稅收制度的優勢及問題

（一）我國環境稅收制度的優勢 （1）完備化的政策配套為環境稅收體系的構建提供制度保障。2005年黨的十六屆五中全會提出加快建設資源節約型和環境友好型社會，2007年黨的十七大進一步將其納入重大國策序列。2009年在國務院批轉發改委《關于2009年深化經濟體制改革工作意見的通知》中規定“加快理順環境稅費制度，研究開征環境稅”。2006年《可再生能源法》正式實施，緊隨其后分別于2008年修訂實施的《節約能源法》，2009年實施的《循環經濟促進法》等，充分表明我國開征環境稅的研究已經進入政府的宏觀視野。（2）綠色化的稅費改革為環境稅收體系構建積蓄后備力量。出口退稅方面，從2004年起，財政部、國家稅務總局適時取消和降低了部分高能耗、高污染、資源性（“兩高一資”）產品的出口退稅率，對部分不鼓勵出口的原材料等產品加征出口關稅，同時降低部分資源性產品的進口關稅。增值稅方面，從2001年1月起，對作為節能建筑原材料的部分新型墻體材料產品的增值稅減半征收。對各級政府及主管部門委托自來水廠隨水費收取的污水處理費免征增值稅。消費稅方面，2006年進行的消費調整為自1994年以來規模最大的結構性調整，擴大了征稅范圍，強化了對能源節約和環境保護的力度。資源稅方面，提高了煤炭、錳礦石、鉬礦石等的資源稅稅額標準，調整了有色金屬、鐵礦石的資源稅減征政策，對于提高自然資源利用效率，增加地方財政收入貢獻良多。（3）創新化的環保產業為環境稅收體系的構建注入源源活力。近年來以挽救漸趨惡化的生態環境為起點的稅收陽光普照綠色環保產業。1999年至2008年，我國太陽能電池產量的年均增長速度超過100%，近五年來，平均年增速更是達到150%（同期世界光伏產業平均年增速為35%）。這一惠及生態環境和環保產業的環境稅改革，終將以新一輪環保產業升級來反哺環境稅收制度。

（二）我國環境稅收制度存在的問題 （1）環保投入占比有待增加。根據國際經驗，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1%-1.5%時，可以控制環境污染惡化的趨勢；當該比例達到2%-3%時，環境質量可有所改善。發達國家在上個世紀70年代的環境保護投資已占GDP的1%-2%，其中美國為2%，德國為2.1%。縱觀我國的環保投入，近年來雖呈逐年遞增之勢，占當年GDP的比重卻始終難有起色。陜西省的情況與前述全國的總體現狀一樣。究其原因，與當前匱乏的投資渠道不無關系，過分依賴政府財政撥款的環保投入，對于遏制漸趨嚴峻的環境態勢、彌補巨大的資金缺口難有大為。故此，科學界定中央與地方的環境事權，加強企業環保投入責任，完善多方參與機制實為現實之需。（2）排污收費體系尚需健全。排污收費制度對于規制污染行為、補償環境侵害、籌集防治資金發揮著重要作用。然而，歷經30余年的風雨洗禮，鮮有改進的排污收費制度在風起云涌的改革浪潮中彌顯守舊，其弊端正逐一暴露出來。首先，排污收費的實體規定不合時宜。理論上講，排污收費至少應不低于用于污染防治的各項費用加總，否則污染者寧愿繳納排污費，也不積極開展污染治理。雖然2003年實施的新《排污費征收使用管理條例》改進了僅針對超標排放收費而無視未超標排污行為、過分強調濃度超標而忽略總量超標，以及有礙公平競爭的單因子收費等方面的問題，但在實際執行中仍難以擺脫收費標準過低的窠臼——目前的排污收費標準僅相當于污染治理實施運行成本的50%，某些項目甚至還不及10%。更有甚者將已繳的排污費轉嫁，作為產品價格的組成部分，最終由消費者埋單。這種欠量收費和費用轉嫁的做法極易導致“污染者受益”怪象的出現。其次，排污收費的征管體制未盡人意。新《條例》中關于“排污費應納入財政預算，并列入環境保護專項資金進行管理”的規定，在加強環境保護、大舉防污控污方面增色不少，然而這一專項資金片面重視污染的末端控制和治理，而對于源頭防范卻鮮有作為。與此同時，受制于收費所固有的隨意性、分散性等先天短板，討價還價、隨意拖欠、地方保護等不良現象屢見不鮮。此外，因征收對象所屬地域與環境污染所及地域不相一致而出現的征管“真空”亦不在少數。這些廣為詬病的征管現狀如若無法得以及時、有效地完善，終將成為我國環境稅制體系構建的阻礙。

（三）我國資源稅收制度不完善 隨著經濟改革步伐的加快，資源稅制問題逐漸浮出水面。（1）單一的目標定位引致資源調控作用的漸趨式微。組織財政收入作為稅收的主要目的，除過這一點外，資源稅在很長一段時間內僅被視為級差調節的手段，從這一基點出發，固然能夠在一定程度上緩解因資源稟賦差異而造成的開采者之間不公平，為其平等競爭創造條件。過分注重資源稟賦，漠視其對于環境保護的本源價值，勢必難以真實地將資源開采的外部成本內在化，相應地遏制資源浪費、促進資源可持續利用的宏偉夙愿亦將化為烏有。（2）偏低的單位稅額加劇代內與代際的雙重不公。以1994稅制改革為契機，我國資源稅的征稅范圍實現擴容，稅收收入與日俱增。然而，從資源稅稅額在財政總收入的占比及其年增長率情況看，形勢不容盲目樂觀。以陜西省為例，2000年至2004年間，資源稅占地方財政收入的比例始終在1%-2%之間低水平徘徊，這種難以反映資源使用成本的稅制設計為漠視生態環境而隨意開采埋下了隱患，隨之而來的是后代利益受損而產生的代際不公。2006年至2008年間，資源稅的增速放緩，占地方財政收入的比重亦相應受挫，不得不承認資源稅對于資源的調節作用正在減弱，資源富集區的地方利益亦由此受損。按照經濟學的基本原理，在開放環境下，資源稅或使用費應該與該資源產品的稀缺程度正相關。以石油資源為例，同期國際原油價格持續走高，國內原油資源稅卻鮮有變化。近年來我國主要石油公司如中石油集團公司的總利潤持續增至千億元。除過部分壟斷利益外，主角當屬資源稅，這些原油資源稅已轉化為石油公司的利潤，被其投資者收入囊中，外國投資者因其海外上市而賺得盆滿缽滿，我國政府和國民卻并未因此而獲益，甚或給予財政補貼。其結果是在有欠合理的利益分享機制和稀缺資源的易耗屬性等方面的合力作用下，代內不公與代際不公的危險系數將呈幾何級數增長。

三、我國環境稅收體系構建的政策建議

（一）以投資促保護，建立多元環保籌資機制 （1）政府方面。政府作為生態環境保護的指引者，應著力從以下方面入手：第一，拓寬投資渠道，彌補環保企業作為技術密集型企業所乏力的資金缺口。通過增加投入，加強現行排污規費環保資金專戶的使用管理，改變當前排污專項資金舍本逐末的現狀，將資金更多地投向污染源頭的防范方面，強化開發節能技術和可再生能源技術，避免重蹈西方國家“先污染后治理”的覆轍。通過發行國債繼續給予傾斜扶持政策，支持生態建設和污染防治項目，應進一步加大國債用于環保與生態建設方面的力度，實現我國生態環境的可持續發展。通過政策優惠，大力吸引民間投資和外商投資，鼓勵非公經濟入駐該領域，統籌規劃。第二，明確環保事權，提高地方政府參與生態環境保護的積極性。一方面，作為公共物品和公共服務的提供者，政府應明確定位，審慎界定投資范圍，嚴防與民爭利現象的發生。另一方面，嚴格遵循經濟學關于公共物品事權劃分的一般原理，即根據公共物品的受益范圍劃分收支。對于全國性的公共產品，中央政府負有義不容辭的責任；對于地方性的公共產品，地方政府責無旁貸；而基于某些公共產品的外溢性所產生的溢出效應，其財政收支宜根據受益比例在中央與地方之間進行科學、合理的劃分。為此，在健全轉移支付制度的同時，建議適當放權給地方，如西部地區多為資源大省，同時又是經濟小省，適度的稅權下放，不僅能為地方經濟帶來勃勃生機，還能提高地方政府運用資源稅收資金改善當地生態環境的積極性，也能使當地非資源型產業熠熠生輝，并能遏制因過度依賴轉移支付而可能出現的權力尋租現象。（2）企業方面。就企業而言，應遵循激勵支持與約束限制相結合的原則，根據庇古稅“污染者付費”理論，直接削減企業生產經營引發的污染，并根據污染程度補償其所造成的生態損失。當地政府可以3-6個月為基期，對企業的排污行為和環境改善狀況進行考核，并將考核經常化、制度化。情況好轉者，可給予一次性行政獎勵；改觀者，對其加強輿論宣傳的同時，應適時給予一定期限的財政補貼；不改者，在如數收取環保規費及滯納金的同時，給予嚴厲的懲罰措施，提高其排污成本，并輔以卓有成效的榜樣宣傳，逐步規范處罰機制。（3）公眾方面。庇古稅隱含的產權界定前提是：國家是環境所有權、使用權、收益權等所有產權的集大成者。在環境產權合一且均屬國家的情況下，“污染者付費”是必然的原則。然而根據科斯定理，環境產權在國有框架下仍可繼續分割，故而可形成內容迥異的稅收方案。這些迥異的稅收方案在不同的現實約束條件下，其實施績效往往差異良多，而“污染者付費”只是這其中的一種，并非放之四海而皆準。如在中國東富西貧國情約束下實行由消費者付費，既有助于調整東西部地區的收入分配差距，解決西部地區的貧困問題，在減少繳費成本、提高環境保護績效方面亦能大放異彩。因此，從社會公眾的角度看，不應拘泥于庇古思維，而應綜合把握“污染者付費”和“受益者付費”兩大原則。

（二）以保護促利用，改革現行資源稅收制度 （1）擴大征收范圍。綜觀各國資源稅的征收范圍，其稅目涉及礦產資源、土地資源、水資源、森林資源、草場資源、海洋資源、地熱資源、動植物資源等。僅就力促資源能源的節約利用這點而言，狹窄的征收范圍顯然難盡其能。秉承節約、利用資源能源這一原則，建議將目前已進入國家立法管理視野且再生能力已難以修復的資源能源，如森林資源、草場資源以及水資源等，納入資源稅的征收范圍。同時，依照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，將現行的耕地占用稅、城鎮土地使用稅及土地增值稅適時并入資源稅。（2）改革計稅方式。當前資源稅中絕大多數稅目所適用的從量計稅方式，無從體現資源能源開采的外部成本和市場價值，在如此現實語境下，最起碼的成本補償都難以兌現。改革單一的從量計稅方式已成為當下迫在眉睫的課題，建議采用從量計征與從價計征相結合的方式，使開采者能夠有的放矢，從自身利益及市場需求出發，合理開采資源能源，提高開發利用率，從源頭控制稅款流失。西部地區資源稅改革推廣至西部12個省份，并延續對國家鼓勵類產業的企業所得稅優惠。在保留原有稅收優惠的同時，煤炭、原油、天然氣資源稅從價計征，這對于促進資源能源的合理開發和利用，優化產業結構升級意義非凡。（3）提高課稅標準。基于資源能源的稀缺程度、能否再生、效用價值以及環境危害等方面的考量，重構資源稅課稅標準，一方面，矯治畸低的資源能源價格，理順價格體系。另一方面，可根據上述課稅標準，對這些資源能源實行差別稅率，確保生態補償與修復成本及時到位。這不僅能為地方經濟帶來勃勃生機，還能提高地方政府運用資源稅收資金改善當地生態環境的積極性，也能使當地非資源型產業熠熠生輝，并能遏制因過度依賴轉移支付而可能出現的權力尋租現象。

（三）以利用促發展，完善環保產業財稅政策 產業的勃興離不開相關政策的配套支持，環保產業也概莫能外。從高等院校和科研院所看，應制定有利于研發、生產、銷售控制源頭及全程污染、以最小資源獲最少污染以及可實現資源循環等新技術、新產品的配套財稅政策。從環保企業看，應下大力度打造“以企業為主體，以市場為導向，產學研相結合”的技術創新體系，通過綠色補貼及其他財稅優惠政策加快環保產業發展，并重點支持具有自主知識產權的環保技術和環保產品。從各級政府看，積極制定扶持環保產業發展的產業傾斜政策，包括政府投資、信貸優惠、出口退稅、高新產品減免稅、鼓勵進入高科技園區等；制定有利于傳統制造業向環保技術產業改造升級的優惠借貸政策，通過低息、無息及貼息貸款等優惠政策，助推產業全面升級。

［1］梁麗：《我國開征環境稅：源起、機理與模式》，《財經問題研究》2010年第9期。

［2］梁云鳳：《綠色財稅政策》，社會科學文獻出版社2010年版。

［3］韓利琳：《中國西部生態環境安全風險防范法律制度研究》，科學出版社2009年版。

［4］武亞軍：《轉型、綠色稅制與可持續發展》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2008年第1期。

［5］馬中、藍虹：《貧困約束下對消費者征收環境稅的績效分析》，《復旦學報（社會科學版）》2005年第2期。

單 杰（1981-），女，四川宜賓人，西安建筑科技大學文學院講師

李紅梅（1971-），女，陜西渭南人，西安建筑科技大學文學院副教授

*本文系國家社科基金項目“完善我國主要礦產資源開發的稅制研究——以陜北地區礦產資源開發為例”（項目編號：08XJY029）及陜西高校哲學社會科學特色學科建設項目“陜西生態文明建設研究”的階段性成果

（編輯 梁恒）