淺議張聞天黨政關系的實現路徑*

張 穎,李 寧

(1.河海大學公共管理學院,江蘇南京211100;2.河海大學馬克思主義學院,江蘇南京211100)

淺議張聞天黨政關系的實現路徑*

張 穎1,李 寧2

(1.河海大學公共管理學院,江蘇南京211100;2.河海大學馬克思主義學院,江蘇南京211100)

健全完備的社會政治系統應該包括決策、執行、監督等環節。上述環節在張聞天的黨政關系建構中非常清晰。抉擇層面,執政黨主要是政治方向、大政方針、思想導向等的合理規劃者;權力位階方面,人民代表大會的作用或先在性位于政黨之前,政黨和政府時時、處處都處于人大的監督視角領域;政黨如果要集中精力解決戰略和發展方向的事項,不可不限定權力域,它們之間應有一個權力的過渡和中介:人民代表大會。政黨的決策決定必須經過人大和政府的討論、審議、補充、修正、最終付諸實施。

張聞天;黨政關系;實現路徑

在管理社會的過程中要彰顯、突出政府的政治、經濟、文化、社會功能。黨是通過人民代表大會和政府機構管理社會事務,而社會有機體的運轉靠專業機構和社會組織。只有人民充分管理自身事務,專門組織機構履行職責,社會的狀態才是穩定而有序的。政黨和國家的任務、職能、組織原則分屬不同領域和層級,特色鮮明。國家政權機關的糾錯機制具有明顯的強制性,而政黨本身沒有自己的硬性執行機制,對社會管控靠的是說服、矯正、化解。政黨如果認識不清這點或處理不當,忽略專業分工的重要性,就會造成外行領導內行,既不民主也無效率。

一、黨政職能在領導和執行上的區隔

政黨在現代社會凝聚共識不可或缺。張聞天指出,近代中國社會紛繁復雜、長期割據的深層次矛盾在于社會缺少一個凝聚和團結的核心:“這些‘覺醒的解放的人’要合力互助,急起直追,引導大家去實行社會主義”。如何實現這一目標?當然首先是“第一步要建立一個‘有一定的黨綱’,‘有健全而且嚴密的組織’的黨”,只有靠“個人團結成死黨”,黨員“對于黨內所決定的條件有絕對奉行的義務”,[1]93如此才能進行社會活動,比如宣傳的運動,革命的運動和勞動運動等。在目的和手段方面,進行新民主主義革命和社會主義革命有極大的差異。當革命形勢高漲革命力量迅速擴大時,需要的是“大刀闊斧”、“廣泛”的、“偏重于量的”工作方式。革命獲得勝利后,則要發展黨的組織,鞏固軍隊的地位進而穩定新生的人民民主政權。身份地位的轉化,社會角色也要重新定位。如果不能充分估計到歷史時空的變化卻仍舊抱有僵硬的思想觀念就會犯這樣或那樣的錯誤。黨應該統領和戰略的思考,集中在經濟、政治、文化領域,制定正確的政策、方針、路線。執行上,各級政府、各種社會力量才是實際承擔者。

因此,沒有黨和國家的主體性發揮就不可能有社會主義的長足發展。“但這并等于說黨和國家可以反社會主義經濟規律為所欲為,更不能無視、取消或改變客觀經濟規律”。[1]428明確了黨的領導,還必須知道如何領導群眾。為了加強黨的領導,使它能在具體事務上發揮積極的影響,建立黨內的分工、合作,日常的巡視制度非常重要。第二步,政策制定后要馬上向群眾做解釋,盡量在執行前聽取他們的意見并及時的加以修正和完善。不清楚政策目的而蠻干下去,就會使中共成為一個空殼失去深厚的群眾基礎和社會基礎,“黨決不能脫離群眾,黨必須同群眾在一起,依靠在群眾的身上,去完成黨所提出的正確的任務。這里黨對群眾的最主要方法,便是說服”。[2]可是要防止總是聽從或跟隨群眾而失去自己的主見,變成他們的尾巴最終變成附合主義。

不可否認,黨要謙虛地向人民群眾學習,但也要審時度勢、勇于進取才能領導全體和全局,保持先進性和開拓性。只能服從不能提出異議,就會產生嚴重的官僚主義,結果疏遠人民而孤立自己。處理與人民的關系時要變單純的指導為說服教育,生動討論,才能使宣傳鼓動發揮作用。由于群眾千差萬別,知識文化水平和思想準備程度各異,對黨的路線、方針的理解就會發生各種偏差。除了知識儲備的量外,其本身的愛好興趣也造成了黨宣傳鼓動的效果。針對這一點,張聞天認為宣傳要緊緊圍繞對象客體的利益和關切,僅停留在宣傳鼓動上黨還未能抓住群眾的心。根本上說,還得在實際生活中為他們排憂解難。說服群眾并解決其困難時,要實際有效的組織群眾,緊緊結合宣傳的作用且不忘記解讀政策、引導他們。在凝聚廣大人民群眾的力量后,也別忘記鼓舞士氣,使之沿著正確的方向走下去。但是,在實際的工作中黨卻很難平衡與人民群眾組織的關系,要么包辦代替把其當做第二黨來看待;要么根本不管。堅持黨的領導還要不斷完善他的領導,尋找它的新的組織方式。人民的文化生活和政治生活應在多樣化生動活潑的環境和氛圍中才能調動其積極性。只能不斷從人民群眾的創造活動中總結經驗教訓,不斷以新的具體動員群眾的辦法才能在身心舒暢中完成任務。在與群眾的一往一來的互動中,黨進一步提高自身的工作能力,在寬松的民主氛圍中帶領人民不斷取得成功。為了改善領導,黨還要自覺把批評和自我批評當作完善對群眾領導方式的有力武器,糾正工作中的錯誤和缺點、一步一步向藝術性上提高。

總而言之,黨的領導是一項藝術性極高的工程,必須考慮到政策形成的民主性、科學性;也要體現以人為本,扎根于廣大人民群眾之中,通過教育、宣傳、鼓動的直觀形式向他們闡述,同時從他們的生活、情緒、興趣出發,正真解決切身問題同黨的基本政策的一致性。

二、黨政職權的合理化

正確理清黨和政府之間關系,需從政策形成和決策執行為切入點。延安時期,董必武就明確指出黨政關系的重要性,“政府專政權機關,它必須真正有權”,“黨對政府的領導,在形式上不是直接的管轄,黨和政府是兩種不同的組織系統,黨不能對政府下命令”。[3]如何保證政策和決定的不走樣?這就牽涉到民主對權力規制和檢視。只有在黨內實行廣泛的民主才會有權力觀上的謹慎和淡定,也才會防止權力之間的相傾或一方被另一方吞噬。工農民主專政上要合理解決民主和專政的關系,“只看到工農民主專政的‘權力’的方面,‘而看不到蘇維埃的德謨克拉西的一方面’”,民主和專政同時兼顧,終極目標:人民真正管理自己,“蘇維埃的德莫克拉西的中心任務,是在吸收最廣大的工農群眾參加政權,教育他們自己管理自己的國家”。[1]221這種民主是真實的、寬容的、博愛的。也不可對黨自身和人民群眾所犯的錯誤求全責備,而要去深究之所以產生和如何避免、防范其再度出現。任何簡單的強迫命令都會產生相反的效果,而要最大耐心的說服教育,使群眾認識到所面臨的問題并尋找解決的辦法。

認識和處理黨和國家的關系是非常迫切的,甚至是保證黨的正確領導的關鍵。張聞天認為,在國家和社會生活中政黨起著十分重大作用,歷史的光榮使命感和現實艱巨任務更加增強了它的權威人治色彩。黨能從大局上和全局看問題也能從人民的根本利益出發,引領社會的前進和發展方向,重大問題上不犯錯或少犯錯,即便犯了錯也能發現問題,虛心接受人民群眾的批評和指正更好地改正缺點。由于“黨領導國家,但它本身不是國家,黨應該通過國家組織來實行無產階級專政”,長久以來形成了辦事作風上忽視分工,合作的管理理念,并沒意識到“黨不能超過國家、高踞國家之上”。[1]463黨應集中力量做大事、做實事,不要在一些細枝末節上打轉轉。首先政府的職能是有邊界的,霍布斯堅持政府“按照社會條件的許可準確地保護人的天賦權利,其他什么都不能做。任何進一步使用國家的強制性力量的行為都是屬于違背政府據以建立的協議性質。”[4]其工作重心是決定國家的政治路線和方針政策,教育和發動群眾完成國家的決定、法令,任何的越俎代庖、包辦代替國家機關工作的想法和做法都是錯誤的,更是危險的。以上這些關系如果處理不當就會使黨疲于奔命,陷入官僚主義的泥潭,政府機構無從安身立命失去自己的天職。根本上看,黨能夠代表廣大人民群眾的最根本利益,但它并不能代替人民做決定。少數人的活動即便是最優秀的共產黨員的活動包辦了國家機關工作,使國家機關成為黨的附庸是完全錯誤的。政黨和國家機構的性質和發揮作用的手段都是完全不同的。國家是靠暴力來維持的專政的工具,包括法院、監獄、軍隊等強制力量。政黨則依靠說服教育的方法來領導國家機關的活動,黨有自己的各級組織及廣泛的群眾基礎,更重要的是有強約束力的黨綱黨章。廣大黨員受雙重的約束:即黨章黨規和憲法法律,違規違紀違法時,接受了黨的紀律處罰后還要面對國家司法機關的調查和審判。

其實,中國共產黨早就有黨政分工的問題和難題。蘇區時,針對當時的官僚主義作風、黨政關系提出了鮮明觀點,張聞天指出兩種傾向:“或者是我們黨的負責同志,直接下命令給蘇維埃,要蘇維埃執行黨的命令,甚至在縣蘇、區蘇會議上,黨的縣委或區委的書記直接出席做報告決定縣蘇或區蘇工作”,[1]221艱難險峻的敵我環境造成了黨必須集中所有力量,開展艱苦卓絕的革命工作,有其合理的前提;有利的革命形勢稍縱即逝,必須審時度勢才能爭取對我方有利的條件,開展新的局面。如果不重視蘇維埃的工作,也就不理解政府的地位和角色。無足輕重的態度往往會造成一些機會給反革命分子混進革命的隊伍。正確的處理黨政關系的原則:“應該‘經過 (不是代替也不是命令)蘇維埃,經過群眾的政權機關,來實現黨的領導作用’”。[1]221在蘇區的政府工作期間,張聞天就開始思考黨政關系,建議把政府重要的執行功能從黨內劃分出來:區蘇維埃大會 (相當于人民代表大會)和區執行委員會,實行的是集體領導之下的個人分工負責制。這一集體的組成是7—11人的主席團,充分發揮指揮、協調、領導和組織作用。另一方面,主席團又要向區執行委員會報告自己的工作,吸取各方的寶貴意見最終形成自己的結論。除此之外,主席團還要有計劃對各部門協商,派巡視員到下級巡視工作深入到群眾中調查了解研究,及時回饋到政府以供政府采取對策。張聞天非常重視政府發展自身之外的社會組織,要確保它們能獨立的就本行業本領域靈活決策,增強社會的自我管理能力。在遵守黨的路線的大前提下,通過社會組織聯系廣大的人民群眾。籍由分專業、分領域的工作委員會集中智慧、討論問題,啟動政府強有力的外腦,使基層人民“發聲”。積極的發展或拓展社會的專業分工,通過山林委員會、水利委員會、查田委員會、農業生產委員會等組成的聯席會議吸收群眾中的積極分子參政、議政,適當從繁重的行政事務中分身出來,進行宏觀的科學規劃和政策制定,既提高了工作效率也體現了民主管理、科學決策的精神。

三、黨政關系的規范化

黨政關系指的是政黨和政府之間的合理關系,具體是政黨與其掌握的政府系統之間的關系。規范則是一定的標準、制度、尺度、原則的規制與規定。“化”,一般是動詞意義,指發展的趨勢、狀態。綜上,黨政關系規范化是政黨和政府依據一定的規則、制度來規范各自的行為,分工合作、協調一致使政黨和國家生活走向制度化、程序化和規范化。[5]

黨政一體化的出現是中共歷史中發生的,首先革命需要強有力的決策和領導,面對復雜革命形勢和鞏固新生的政權、樹立政治權威;其次黨在革命中取得的偉大成績并由此鑄成的核心影響力,黨政權力的天平傾向了黨的系統。但由于法律法規的不健全,傳統的人治思想束縛,政府的權力走向邊緣化。張聞天分析:黨領導國家政權,但不能包辦代替國家機關的具體工作。實現真正的黨政關系的規范化,先要分清政黨、政府的主體。黨組建、控制政府,影響其實際運作并要求貫徹理念和主張。政則是指政府機關,包括了自己的權力機關和政治經濟文化的管理機構。第三,黨雖然并仍然是國家的領導中心,但已經不是革命年代的統領主導所有方面的那種群眾團體。現代社會,國家產生在政黨前面,也可以說國家催生了政黨,政黨是通過政府機構實現自己的既定社會理想和目標的。黨和政府的職責分工不重合,前者擅長于政策、方針的擬定,后者則是對決定和命令的執行,如果看不到這一科學管理的必然就會造成權力運行的無序。

關涉黨政關系的規范性上堅持兩個原則:程序原則、職能分開原則。黨不能對國家管理中的問題簡單發號施令,只需把自己的決定和決策提交人民代表大會及政府機構討論、補充、修改最后再看接受與否。為保證這種議事日程的常態化,制定一套執行法規產生約束作用必不可少。職能分開的另一層含義是指黨站在宏觀和全局的角度著眼政治路線、方針政策的建構,鼓動群眾投身于執行,檢查執行效果并總結新的經驗教訓。張聞天歸納國家的三種職能:一是專政,防止敵對分子的破壞活動,打擊各種違法犯罪分子,維護國家領土和主權的完整,反對外國敵對勢力的侵略和顛覆。二是教育好工人、農民、知識分子,提高他們的思想覺悟進而增強執行政策的自覺性和能力。三是國家要大幅度提高生產力,創造更多更優質的物質財富和產品。

理順黨政關系的現實意義在于:首先規范的黨政關系是加強和改善黨的領導的先決條件。現代化建設中政黨強有力的組織和領導很好地實現了社會力量的整合,保證了社會的相對有序和穩定;同時,又使國家的現代化向前推進。[6]缺少政黨堅強的領導,整個社會就沒有一個權威的服從,也自然是一盤散沙。但執政黨與國家政權在宏觀上的高度一致性決定了不能套用西方的那種紀律松散的黨政關系模式。其次,黨政關系的目標是法制化和程序化,“能夠平等地參與政治生活的人是普遍的”,“確保自身代表公共利益”,“確保民主制度的正常運行”。[7]難能可貴的是張聞天還對政黨的決定力及約束力展開論述:“國家的一切命令和法律,對全國的每一個人,包括共產黨人在內,都是有效的,不僅如此,共產黨人還應該成為尊重、服從和執行國家法紀、無產階級專政的模范”,并且“黨的一切決議和決定必須經過人民代表大會及政府的討論、審議、補充、修改和接受”,使之產生效力、“具有法定約束力的相應決定、命令和法律,然后才能在全國范圍內和全國人民中公布施行”。[8]在黨政關系民主化中向政府輸送大量優秀的人才。因為,黨員積極參與政府的工作,通過推舉、考試等途徑進入政府進而影響到政策的制定和立法原則的確立;黨向政府推薦人才需體現競爭精神,優秀人選的標準是看其工作能力和群眾中的口碑。進到政府后還要接受內外的監督并向外告知情況。為了活絡黨的人才進出管道,政黨還要積極吸收優秀社會分子加入,更真實的體現自己的代表性,及時地培養和提拔新入黨的工人、農民、知識分子,克服主觀和客觀的缺點,發揮主人翁作用參與國家的各項事務管理。

在對政黨在國家社會中的重視并不代表其否定社會團體的能量,張聞天告誡:不能強迫命令其他社會組織和團體,提出“集中統一下的民主……容許在國家生活、社會生活和經濟生活方面采取多種形式的完全自由”。[9]權力過度集中在政黨的結果是官僚主義盛行甚至貪污腐敗橫行。關于這一點,他與鄧小平有一脈相承的看法:“權力過分集中于個人或少數人手里,多數辦事的人無權決定,少數有權的人員負擔過重,必然造成官僚主義,必然要犯各種錯誤,必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等”。[10]

四、黨政關系的實際層面

中國的政黨制度是一黨執政,各民主黨派參政議政的多黨合作。黨政職權劃分劃分方面,張聞天有著自己的見解和思考。政權的性質上,他堅持共產黨先鋒隊的之下實行工農民主專政。政權的組成和管理方面,要充分吸收最廣大的工農群眾的參與,教育他們自己管理自己的國家,堅決反對“黨要包辦代替,主張黨政不分”,認為“是不妥當的”。[11]526社會組織廣泛存在,是社會主義社會的一個有機體部分,在社會的建構、人民政治權益的保護中非常重要。共產黨的外圍有各種積極的、進步的力量,由其代表相關的行業和專業領域才能激發社會的活力和智力,不這樣就會“把國家、工會、青年團的單獨的作用給否定了”。[11]526

雖然按馬列主義的原則,共產黨統領一切并處于國家和社會的核心和關鍵,但是政黨的指示和決定需要經過人民的討論、作出修改,各種外圍組織發揮智囊和外腦的作用。除此,要平衡好權威和社會個體及組織的權利關系。權威雖然要維護但不是無限的,“任何一個權威被授以決定一切的權利和能力時不管人們把這個權威稱做人民還是國王,或者稱做民主政府還是貴族政府……這是給暴政播下了種子”。[12]289民主的討論也為黨的方針、政策獲取理解和支持奠定民意基礎。反之,社會組織中的大多數人堅持他們的意見,黨就不能主觀地強迫其接受決定。經過民主的議事決策環節后,黨還要發揮它的集中職能,讓各級首長承擔總的責任:“至于全盤否定一長制,把一長制說得一無是處,也是不妥當的。把一長制說成不要黨的領導等等,是不合實際的。沒有黨的領導,哪里來的一長制”[12]289。政黨在國家中的顯要作用體現在經濟生活里,具體落實則是在企業、事業單位中建立黨的基層組織并實施黨委領導和集體領導,個人或廠長負責,黨委主要是決策和規劃,廠長和工廠則是制定生產計劃、財務計劃、調撥計劃、市場的開拓等。

黨政職能關系的厘清對現實政治發展、政府機構改革意義重大、影響深遠。黨在凝聚共識,指引全局和發展的方向上不能缺位。而政府的角色定位上,則一定要圍繞公共管理、社會事務等決策和執行的層面,堅定地貫徹落實黨的大政方針。正是這種指導和被指導的關系,決定了中國特色黨政不同于西方的黨政分家甚至相互制約。在形成政策以前,黨充分掌握經濟規律,把人民群眾中不甚成熟的認識上升到理性的高度,也是對客觀管理科學法則的服從:政府做好政府該做的,黨管理好自己的事務。如果“存在于政府中的另一消極的缺陷,即不能使人民的個人能力-道德的、智力的和積極的能力—得到充分發揮的缺陷”,[13]這種雙重身份:政策的制定者和執行者,極易導致權力尋租和腐敗。所以,政黨一定要用好權和分好權,避免對權力的恐慌和使用的患得患失、優柔寡斷,決定權只要在黨的手中就沒問題,具體的執行權、處置權盡可能交給政府機關甚至社會力量履行。

[1]程中原.張聞天論稿 [M].南京:河海大學出版社,1990.

[2]張聞天選集編輯組.張聞天文集 (第1集)[M].北京:中共黨史資料出版社,1990:376.

[3]董必武選集編輯組.董必武選集[M].北京:人民出版社,1985:54.

[4][英]霍布豪斯.自由主義[M].北京:商務印書館出版,1996:27.

[5]覃采萍.張聞天的黨政關系規范化思想論析[J].甘肅理論學刊,2007(4):36.

[6]鄭鵬飛.張聞天馬克思主義觀的歷史地位與當代價值[J].常州大學學報 (社會科學版),2011(3):20.

[7]毛壽龍.政治社會學 [M].北京:中國社會科學出版社,2001:69.

[8]羅 維.張聞天黨政關系規范化思想及現實啟示[J].理論導刊,2004(5):8.

[9]張聞天選集編輯組.張聞天文集 (第4集)[M].北京:中共黨史出版社,1995:418.

[10]鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994:328—329.

[11]張聞天選集編輯組.張聞天選集[M].北京:人民出版社出版,1985.

[12][法]托克維爾.論美國的民主 (上卷)[M].北京:商務印書館出版,2009.

[13][英]密爾J S.代議制政府[M].北京:商務印書館出版,1982:85.

On the Development Path of the Relationship between Party and Government by ZhangW en—tian

ZHAN G Ying1,L IN ing2
(1.School of Public A dm inistration,HohaiU niversity,N anjing 211100,China;2.Institute ofM arxism,HohaiU niversity,N anjing 211100,China)

A sound social and political system should include decision-making,implementation,monitoring and other aspects,which is very clear in the Party and government relationship put forward by Zhang W en—tian. In the decision level,the Communist Party is the planner of the political direction,major policies,and ideological orientation;in the power rank,the role and presence of the People’s Congress are prior to the Party.The government and the Party are regulated by the N ational People’s Congress all the time and everywhere. If the Party wants to focus on strategic issues and development direction,the domain of power must be specified.There should be a transition and intermediary of power between them:N ational People’s Congress.The decision made by the Partymust be discussed,exam ined,added,amended,and ultimately implemented by the N ational People’s Congress and the government.

ZhangW en—tian;relationship between Party and Governm ent;achieving paths

D035.1

A

2095-042X(2012)02-0013-05

2011-12-06

張 穎 (1978—),男,貴州畢節人,碩士,主要從事政治學理論研究。

國家社會科學基金 (10CKS007);中央高校基本科研業務費項目 (2010B12114)

(責任編輯:劉志新)