中國共產黨農村土地政策的歷史演變與啟示

周 芳

（西北師范大學馬克思主義學院，甘肅蘭州730070）

□歷史學研究

中國共產黨農村土地政策的歷史演變與啟示

周 芳

（西北師范大學馬克思主義學院，甘肅蘭州730070）

中國是一個農業大國，農民人口占農村人口的百分之八十，農民的問題解決了，中國的革命問題也基本就解決了。農村土地政策的完善與否，不僅關系到農業的發展，農村的穩定和農民的收入，還關系到黨的事業的興衰成敗。而中國共產黨的農村土地政策就是為了解決農村的土地問題。建黨91年來，農村土地政策順應歷史潮流不斷演變、發展、完善，中共的土地政策從“農民個體所有，家庭自主經營”到“勞動群眾集體所有制以及集體統一經營”再到“勞動群眾集體所有制和家庭承包經營”，都是為了更好的發揮農民生產的積極性，加快革命勝利的步伐和加快生產力發展的進程。

中國共產黨；農村土地政策；歷史演變；啟示

建黨91多年以來，中國共產黨圍繞土地問題不斷創新和改革，逐步建立了有中國特色的農村土地制度，農民生活水平在一定程度上也有了很大的提高，引起了世人的矚目。在這一時期內，共產黨始終以農民對土地的需求為中心，依據共產黨所處時代背景、歷史地位以及主要任務等的不同，不斷完善黨的農村土地政策。黨的農村土地政策的演變過程，始終貫穿并體現了馬克思主義政黨與時俱進的理論品質。建黨90周年來，我國的經濟不斷持續增長，國家不斷富有，民族不斷壯大，而這一時期正是社會主義取得歷史性勝利的一個特殊時期，但是，同時也是歷史上矛盾最凸顯的一個時期。因而，我們有必要對這一時期中國共產黨的農村土地政策的歷史做一回顧，總結出經驗教訓，回顧90年來中國共產黨農村土地政策的成功經驗帶給我們的啟示，做一借鑒。

一、農村土地問題：黨在任何階段面臨的首要問題

中國人口是世界人口總量的21．7%，而這其中農民占中國總人口的56%，13億多農民這一特定的國情，決定了中國對于農村土地的極大依賴，以及農村土地對中國共產黨的發展的極端重要性。自中國共產黨成立以來，農村問題一直是黨關注的首要問題，歷史上每次針對農村的改革都與土地政策的變化息息相關。因此，在中國，農村土地政策是黨賴以發展的基礎，是黨能夠成長的生命線。毛澤東同志曾指出：“政策和策略是黨的生命”，“政策是革命政黨的一切實際行動的出發點，并且表現于行動的過程與歸宿?！保?］（P128）在這樣一個特點的歷史環境中，對人民群眾有利的、正確的土地政策可以把我國的革命事業引向成功的道路，而不利于人民群眾的、錯誤的土地政策會使我國革命事業遭到挫折和失敗。因而，土地政策工作是黨的重心工作。

1．農村土地政策是中國革命的希望。當時的中國正處在半殖民地半封建社的基本矛盾中，基本上是一個傳統的農業社會，生產力水平極其低下，而農業就是國民經濟的命脈，農民人口占全國總人口的80%左右。在廣大的農村地區，封建經濟占統治地位，封建土地所有制又處在農村封建經濟關系的核心位置。傳統的農業社會，使農村土地政策以及農地的占有具有非常重要的地位，它不但決定了農村地區的階級關系，同時也決定了農村地區的階級結構，決定著農村社會乃至整個中國舊社會的政治、經濟、文化關系及其結構，它也“決定了農民的人身依附強弱程度，決定了農民的社會政治地位和經濟地位，決定了農民的貧富差別，決定了農民的文化教育水平和綜合素質，也決定了農民的世界觀和價值觀?！保?］（P55）所以，毋庸置疑，中國農民農村問題的實質是土地問題，也就是說中國革命的未來就是如何解決好農村土地政策。

2．農村土地政策是中國共產黨領導的基本手段。在農民占總人口絕大多數的國家里，沒有農民、農村和農業的穩定發展，就沒有中國社會的穩定和發展。在共產黨領導的基本手段之中，農村土地政策就是非常重要的?；仡櫧h90年來的歷史，大部分重大的土地政策都是由黨代會制定出來的，之后交由政權機構執行，或者由政權機構再根據黨的方針、政策，制定出具體的農村土地政策、規定等來落實，使黨的意圖最終成為國家政策。農村土地政策的決策是否正確，不僅關系到黨領導基礎的穩固，而且關系到中國特色社會主義事業的興衰成敗。所以說農村土地政策是共產黨領導的基本手段之一。

3．正確的農村土地政策是維護社會穩定和促使農業發展的基礎。一個正確而先進的農村土地政策，不僅能夠激發農民采用新技術的意愿和能力，而且能夠促使農民更加全心全力地勞動并對土地進行更加科學的管理，從而有利于農業生產力的提高和農業生產的增長。相反，一個錯誤的而落后的農村土地政策則會抑制農民利用現代新技術的意愿和勞動的熱情，最終結果會阻礙了農業生產力的進一步發展。在這樣一個資源稟賦、生態、地理環境不協調的狀態之下，農業生產經營狀況的好壞，在一定程度上還取決于農村土地政策的選擇和設定是否合理。農村土地政策制定的正確與否，不僅僅體現在土地上，而且還會輻射到農村社會的各個層面。因此，良好的土地政策是農村經濟發展、社會穩定的現實基礎。

4．農村土地政策是黨在農村所有政策的基石。廣大農民對土地的切實需求，不斷推動黨的農村土地政策的演變和發展，是黨農村土地政策制定的決定性因素。這種決定性作用具體體現在黨調整農村土地政策的各個時期。因此，以全心全意為人民服務為宗旨的中國共產黨，必須時刻以廣大農民對土地的需求為準繩，不斷調整黨的農村土地政策。

二、建黨九十年來農村土地政策的歷史演變

建黨九十年來，中國共產黨農村土地政策經歷了三次重大的變革：一是1921—1953年土地改革。在這一階段不僅消滅了封建土地制度，而且形成了農地私有以及家庭經營的個體小私有制；二是1953—1978年的土地改革，通過農業合作化以及人民公社化運動，對農民個體小私有制進行改造，形成了農地勞動群眾集體所有制，統一經營的制度；三是從1978年至今，家庭承包責任制成為當前占主導地位的農地和農業經營形式，最后實現了農地集體所有制?？傊谥袊伯a黨農村土地政策的不斷演進與推動下，黨的農村土地制度的演變代表了最廣大勞動人民的根本利益，實現了農村社會的偉大變革。

（一）“農民個體所有，家庭自主經營”的農村土地政策（1921年一1953年）

在這一時期，黨的土地政策經歷了從“土地國有”到“土地農有”再到最終實現“耕者有其田”的農民土地所有制，逐步確立了適合生產力發展的農村土地制度。

在封建土地所有制占統治地位時，占農村人口90%左右的貧農、雇農和中農僅占有20%—30%的耕地，而不到農村人口的10%的地主和富農卻占有耕地的70%—80%。［3］在當時，廢除封建土地所有制，努力實現耕者有其田，是中國農民兩千多年來的最終的愿望和奮斗的目標。從中國共產黨成立的第一天開始，把解決農民土地問題就放在了首要位置，并作為自已的歷史任務。黨的“一大”，通過《中國共產黨綱領》并明確提出了“消滅資本家所有制，沒收機器、土地、廠房和半成品等生產資料，歸社會公有”。1927年7月，臨時中央常務委員會發布的關于《中央通告農字第九號》中指出：中國革命已到了“一個新階段——土地革命階段。”1931年2月，中共蘇區中央局發出通告，明確指出了，農民參加土地革命“不僅要取得土地使用權，主要的還要取得土地的所有權。”這樣不僅進一步解決了農民土地所有制問題，而且還調動了農民生產的積極性。到抗日戰爭時期，中國共產黨著眼從大局出發，為了擴大進一步抗日民族統一戰線，共同抵御外敵入侵，把第二次國內革命戰爭時期沒收地主土地的政策，最后改為減租減息的政策。1946年5月，中共中央發布了關于由減租減息逐步向沒收地主土地過渡為主要內容的《關于清算減租及土地問題的指示》，1947年9月，中共中央召開全國土地會議，制定出了關于以沒收地主土地、廢除封建土地所有制為主要內容的《中國土地法大綱》，在擁有1億5千萬人口的廣大解放區掀起了一場超大規模的土地改革運動，并且一直延續到新中國成立后。

（二）“勞動群眾集體所有，集體統一經營”的農村土地政策（1953年一1978年）

在這一時期，黨的土地政策經歷了從私有的農民土地所有制到土地農民私有，以及集體統一經營使用再到完全的土地集體統一所有和統一經營，最終實現了農業集體化。

隨著土地改革的完成，我國廣大農民基本上分得了土地，生活條件也有所改善，但是由于處在初期階段，生產資料和資金的缺乏以及分散的個體生產力根本不能進行大規模的農田水利建設，也沒有能力從根本上改變其生產條件，更無法抵御頻繁的自然災害，難以滿足國家建設的需要。因此，在這一時期，共產黨緊接著就制定了過渡時期的總路線，并開始對農業進行社會主義改造，為解決個體農業與社會主義工業化兩者之間的矛盾，避免兩極分化，鞏固人民民主政權建設。同時揭開了我國第二次土地改革的序幕，這期間我國的農村土地改革政策的發展分了兩個階段：第一階段——農業合作化。這一階段主要是通過各種互助組的方式，其主要是把以生產資料私有制為基礎的個體農業經濟改造成為以生產資料公有制為基礎的農業合作化的過程。1954年公布的《中華人民共和國憲法》第八條規定“國家依法保護農民的土地所有權以及其他生產資料的所有權”，初步建立了“耕者有其田”的農民土地所有制。1956年中共中央加快了發展農業合作社的步伐，1月份開始全國各地掀起了大辦高級公社的熱潮。第二階段——人民公社化。我們黨在20世紀50年代后期為探索中國社會主義建設道路作出的一項重大決策就是人民公社化運動。1970年8月國務院召開的北方14省會議，在會議上強調指出：“三級所有，隊（生產隊）為基礎”的土地政策和農村自留地制度不要動。1975年10月8日發布的《關于目前農村工作中若干問題的討論意見》中指出：“現階段農村人民公社‘三級所有，隊為基礎’的制度就全國大多數地區來說與農村生產的發展大致上相適應。毛澤東講過的“三級所有，隊為基礎”已深入人心，這一政策一直堅持到黨的十一屆三中全會后“家庭聯產承包生產責任制”的實行。

（三）“勞動群眾集體所有，家庭承包經營”的農村土地政策（1978年以來）

這一階段經歷了把集體所有、統一經營使用的土地制度變革為集體所有、家庭聯產承包經營。

1978年，我們黨重新確立了“解放思想、實事求是”的思想路線，工作重心向“經濟建設為中心”轉移，農民要在“放寬政策、休養生息”方針下，對原有的土地政策有了時間性的突破。1976年“文化大革命”結束，“兩個凡是”禁錮著人們的頭腦，1978年黨的十一屆三中全會召開，國民經濟到了崩潰的邊緣。農村土地問題非常突出，解決農業問題、農民吃飯問題，成為當時國民經濟走出困境的重要選擇。黨中央總結吸取了農業合作化和人民公社化運動中的經驗與教訓，把農地的使用權與所有權分離，推進農村土地制度的改革。同年，安徽省鳳陽縣小崗村的18戶農民，冒風險自發組織搞大包干，中國農村經濟體制改革的序幕由此揭開了。到了1979年9月，中共十一屆四中全會通過了《關于加強農業發展若干問題的決定》，將草案中的“不許包產到戶，不許分田單干”改為“不許分田單干”，初步肯定了“包產到戶”的做法。1983年1月，中央發出的《當前農村經濟政策的若干問題》稱贊以“包產到戶、包干到戶”為主要形式的聯產承包責任制，是中國農民的偉大創造。1984年1月，中央發出《關于1984年農村工作的通知》，進一步明確規定了土地承包政策，將土地承包期限延長至15年。1986年6月，全國人大通過的《土地管理法》，以法律的形式確認了家庭承包責任制。1993年4月，“家庭聯產承包責任制”第一次被寫入《中華人民共和國憲法》，成為一項基本的經濟制度。1998年全國人大對《土地管理法》進行修訂，第一次將“土地承包經營期限為30年”寫入法律，為之提供了法律保障。到2002年通過的《中華人民共和國土地承包法》把家庭承包經營制度中較成熟的做法以法律的形式固定下來。

三、農村土地政策的成功經驗與啟示

列寧曾經指出：“為了更好地了解今天的政策，有時不妨回顧一下昨天的政策。”［4］回顧中國共產黨對農村土地政策的發展演變，不難看出，中國共產黨在不同的歷史階段，處理農民土地問題的具體方針政策是不同的。農村土地政策應當從當時的基本國情出發，尤其是要根據當時的主要矛盾的轉換而轉換，做到認清國情，與時俱進。正如毛澤東指出：“當革命的形勢已經改變的時候，革命的策略、革命的領導方式，也必須跟著改變?！保?］（P152）歷史不斷證明，我國農村土地政策問題，是關系黨和國家前途命運的問題，是一個非常重大的問題。建黨91年來，我們在制定農村土地政策方面也曾經犯過一些錯誤，但是整體而言，黨的土地政策還是堅持了原則性和和靈活性的有效結合，并且根據我國不同時期革命建設的具體需要采取了靈活多樣的政策，也推動了中國革命事業取得了偉大的成功，因而，中國共產黨也積累了豐富而寶貴的成功經驗，也獲取了很多值得我們吸取和鑒賞的深刻教訓和啟示。

（一）經驗

深入總結我黨在制定農村土地政策方面的歷史經驗，可得出以下五點結論：一是始終堅持馬克思主義為指導，在理論與實踐的結合中勇于創新，弘揚與時俱進的精神。二是始終緊緊圍繞黨的政治路線，服從和服務于黨在不同時期的歷史任務；三是始終堅持把是否推動生產力的發展，作為檢驗土地政策正確與否的標準；四是始終堅持政策演進的力度和速度與社會可以承受的程度相協調；五是始終堅持把滿足農民群眾的利益要求、調動農民群眾的積極性作為首要出發點。這些歷史經驗，可為新形勢下社會主義新農村建設中的農村土地政策的正確選擇和設定，提供有益的歷史借鑒和啟示。

（二）啟示

回顧中國共產黨農村土地政策的歷史演變，總結其成功的經驗，給我們未來的黨的農村土地政策帶來如下啟示：第一，必須緊緊圍繞黨的政治路線來確立和推行土地政策，為黨在不同歷史時期的主要任務和奮斗目標而服務?；仡櫸覈恋卣叩陌l展歷史軌跡，我們不難看出：黨制定和推行農村土地政策的一條寶貴經驗是始終緊緊圍繞黨的政治路線，依據黨在不同時期所處的歷史形勢、時代背景、主要任務等的不同，不斷調整和完善農村土地政策。第二，土地政策的確立和推行必須以解放和發展生產力為根本目的，適應具體歷史時期的生產力發展水平。91年來，我黨的農村土地政策發展過程，實質上是一個不斷調整農業生產關系以便適應不同時期農村生產力發展的過程。第三，必須確立和推行土地政策的穩定連續性，確保使土地經營者的利益不受到損害，確保各種要素資源對土地的長期穩定投入。土地政策的確立和推行必須注重穩定性連續性，以確保土地經營者的利益不受到損害，以及對各種要素資源，對土地的長期穩定投入。縱覽我黨91年土地政策的發展歷程，不難看出：土地政策一旦連續穩定，農業必將向前發展，社會也隨之向前進步；相反，則停滯甚至倒退。

四、結語

建黨91年來農村土地政策經歷了從“農民個體所有，家庭自主經營”，到“勞動群眾集體所有，集體統一經營”，最后到“家庭承包經營”。整個發展過程體現了黨和國家土地政策發展采取的是一種循序漸進，摸著石頭過河的方式，但是從整個發展過程中不難看出，農村土地政策改革發展的原動力來源于農村和農民的利益，中國共產黨對農村土地政策的變革始終以最廣大勞動人民的利益為出發點來考慮的，歷史中也有犯過錯誤，但總的來說，我黨的土地政策始終堅持了靈活性與原則性的結合，且根據我國不同時期的革命建設的具體需要采取了靈活多樣的政策，推動了我國革命事業取得偉大的成功。因而，中國共產黨也積累了豐富而寶貴的成功經驗，也獲取了很多值得我們吸取和鑒賞的深刻教訓和啟示。

［1］毛澤東．毛澤東選集（第4卷）［M］．北京：人民出版社，1992．

［2］吳敏先．中國共產黨與中國農民［M］．長春：東北師范大學出版社，2000．

［3］王克強，劉紅梅．中國共產黨“代表最廣大人民根本利益”的實證分析——以農村土地制度變遷為例［J］．理論與改革，2003，（1）．

［4］〔蘇〕列寧．列寧全集（第9卷）［M］．北京：人民出版社，1987．

［5］毛澤東．毛澤東選集（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1991．

周芳（1986－），女，西北師范大學馬克思主義學院2010級馬克思主義中國化專業碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化理論研究。