我國“垃圾圍城”問題法律治理探析

林 龍

（福建農林大學人文社科學院，福建福州350002）

我國“垃圾圍城”問題法律治理探析

林 龍

（福建農林大學人文社科學院，福建福州350002）

隨著中國經濟的高速發展，城市化的進程不斷加快，城市的數目和城市的人口不斷增多，“垃圾圍城”已經成為大中城市面臨的嚴峻問題。然而，我國垃圾治理缺乏專項立法，現有的法律條文過于原則化，法律責任太輕等原因使得我國“垃圾圍城”的法律治理困難重重。因此，應當制定垃圾回收處理專項立法，調整與垃圾處理有關的法律法規，使之具有可操作性，同時加重違法者的法律責任，提高法律威懾力，使中國從“垃圾圍城”的困境中成功突圍。

垃圾圍城；生產者延伸責任；垃圾分類；垃圾運輸貯存

一、“垃圾圍城”的現狀

隨著今年新修訂的《清潔生產促進法》的頒布實施，“垃圾圍城”問題又再次引起全社會的廣泛關注。攝影師王久良的作品《垃圾圍城——北京》記錄下了北京周邊非法垃圾填埋的現象。事實上，垃圾圍城并不是北京的特色“風景”，在中國許多中小城市也正遭遇著垃圾圍城之痛。以福州為例，作為一座中型城市，福州的垃圾圍城也同樣是狼煙四起，居民生活和商業、服務業垃圾年產生量近48萬噸。近幾年來，隨著城市建設的發展，福州郊區新店、鼓山、蓋山等地許多農田被用于開發，新區開發過程及投入使用后產生的大量垃圾、棄土長期無人管、無人運，形成了對市區的包圍。

近幾年來，雖然我國用于垃圾“三化”（無害化、減量化、資源化）的財政支出逐年增多，通過積極的研究開發和引進一些發達國家的先進技術，我國在垃圾的填埋、焚燒等方面取得了一定的進步，但是由于我國垃圾治理立法起步晚，有關垃圾治理的法律規定不完善使得我國“垃圾圍城”的法律治理困難重重。

二、“垃圾圍城”問題的法律原因分析

（一）缺乏專項立法

目前我國并沒有一部專門關于垃圾回收處理的法律，關于垃圾的回收、運輸、儲存、處理的規定散見于《固體廢物污染防治法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》以及《城市市容和環境衛生管理條例》等法律法規和一些地方條例中。如新修改的《清潔生產促進法》第二十條規定：“產品和包裝物的設計，應當考慮其在生命周期中對人類健康和環境的影響，優先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案。”雖然我國法律中規定垃圾的回收、運輸、儲存、處理的條文眾多，但是由于立法過于散亂，缺乏具體的操作程序，使得我國垃圾處理沒有一套可供遵循的“準則”，常常面臨著無法可依的尷尬局面。因此制定一部關于垃圾回收處理的專項立法迫在眉睫。

（二）垃圾污染防治立法過于原則化，相關法律法規中缺乏具體的實施辦法

目前，我國相關環境法律中對垃圾污染防治的規定過于原則化，缺乏具體的實施細則和配套措施，可操作性不強。例如，《固體廢物污染防治法》第十八條規定：“產品和包裝物的設計、制造，應當遵守國家有關清潔生產的規定。國務院標準化行政主管部門應當根據國家經濟和技術條件、固體廢物污染防治狀況以及產品的技術要求，組織制定有關標準，防止過度包裝造成環境污染。”這一法條雖然對產品包裝物的設計、生產和使用、回收利用提出了環境保護要求，但是沒有具體規定因過度包裝而造成的環境污染要承擔的法律后果，無論是對生產者、銷售者還是消費者都不具有約束力。此外，《循環經濟促進法》第十九條規定：“從事工藝、設備、產品及包裝物設計，應當按照減少資源消耗和廢物產生的要求，優先選擇采用易回收、易拆解、易降解、無毒無害或者低毒低害的材料和設計方案，并應當符合有關國家標準的強制性要求。”該法條對于固體廢物的回收利用，僅限于鼓勵和支持而沒有法律和政策層面的支持和保護，垃圾處理資源化利用由于投入大、成本高，很難做到產業化。正是由于垃圾污染防治立法過于原則化，多是不切實際、無關痛癢的規定，使得這些法律形同虛設，垃圾的治理也無法可依。

（三）法律責任輕，法律威懾力弱

目前，我國在《固體廢物污染防治法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》等與垃圾回收處理相關的法律中都明確規定了垃圾污染法律責任，主要法律責任追究形式是行政處罰，但處罰偏輕，而且偏重于污染防治方面。2004年新修改的《固體廢物污染防治法》確立了生產者延伸責任制度，即生產者不僅要對生活過程中的環境污染承擔責任，還需要對報廢后的產品或使用過的包裝物承擔回收利用或者處置的責任。一些國家的實踐表明，這種責任機制可以比較有效地解決生產、消費與廢物處置責任割裂帶來的問題。但是由于懲罰力度較輕，法律威懾力弱，該制度并未產生實質作用。如《固體廢物污染防治法》第八十二條規定：“違反本法規定，造成固體廢物污染事故的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門處二萬元以上二十萬元以下的罰款；造成重大損失的，按照直接損失的百分之三十計算罰款，但是最高不超過一百萬元。”在今年新修訂的《清潔生產促進法》中規定的行政處罰最高額度不超過五十萬元。法律上規定的罰款數額雖然可達幾十萬甚至上百萬，但對于某些大企業來講甚至不及他們每年凈利潤的百分之一，作為“經濟理性人”的企業，當然會選擇罰款，有的企業甚至在做預算時準備出專門用于罰款的資金。

三、“垃圾圍城”的法律治理對策

（一）制定《垃圾回收處理法》

目前我國沒有關于垃圾回收、運輸、儲存、處理的專項立法，關于垃圾回收、運輸、儲存、處理的條文多散見于《固體廢物污染防治法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》以及《城市市容和環境衛生管理條例》等法律法規。雖然條文眾多，但是都只是些概括性的規定，缺乏具體的回收程序規定。加之立法過于散亂，使得這些條文形同虛設，不具有可操作性。此外上海、廣州等發達城市為了解決“垃圾圍城”困擾，也制定了一些關于垃圾回收處理的地方條例，但是由于效力層次太低，這些條例也未能在“垃圾圍城”這場突圍戰中發揮效用。因此制定關于垃圾回收的專項立法就顯得格外重要。

1．《垃圾回收處理法》立法的指導思想和原則

（1）以科學發展觀為指導思想，以期建立一個循環型社會。黨中央提出的科學發展觀，最大的創新之處就在于它把以人為本，樹立全面、協調的可持續發展觀作為其核心內涵。［1］垃圾圍城已經成為我國經濟發展的瓶頸問題，垃圾圍城的治理不能以犧牲經濟發展為代價。我們要以科學發展觀為指導，平衡“環境——經濟——社會”三者關系，解決垃圾怎么樣產生，如何循環利用等問題。垃圾圍城不僅僅是一個環境問題，更是一個經濟問題，垃圾回收要求我們以人的需求為出發點，在解決垃圾圍城問題的基礎上全面發展循環經濟，以期建立一個“把今天的廢棄物變成某種可利用新資源”的循環經濟社會。在這點上，垃圾回收的要求與科學發展觀的核心內涵具有一致性。因此，將科學發展觀作為《垃圾回收處理法》的立法指導思想是再合適不過的。

（2）以垃圾“三化”為原則。《垃圾回收處理法》調整的是垃圾在產生、回收、運輸、處理、利用等各個環節的法律關系，要處理好這些法律關系我們就必須堅持垃圾三化原則，即垃圾的減量化、無害化、資源化。［2］其設置順序是有特殊含義的，就是要求我們從源頭上進行管理，通過適當的方法和手段盡量減少垃圾的產生，而后在保證減少垃圾對環境的毒害的基礎上實現垃圾的回收利用，即資源化。首先，堅持垃圾減量化優先原則。面對垃圾，我們通常能想到的就是垃圾產生了，我們如何去處理而不是我們應該如何去減少。西方一些國家如德國，其對垃圾的治理一般側重于垃圾的循環再利用，而我國正處于工業快速發展的時期，生產階段能源耗費大、資源浪費的問題十分突出。因此，在垃圾處理問題上我們應該首先解決的是如何減少垃圾的產生。其次，堅持在垃圾無害化的基礎上實現垃圾的資源化。在面對固體垃圾，我們應當以保證人類的生命健康為首要目標，采用科學的手段處理垃圾，減少垃圾處理過程中可能對人類產生的不良影響。在保證人類健康的前提下，對于那些可以再生產的垃圾，采取產業化手段使之資源化。

2．《垃圾回收處理法》中包含的主要制度

（1）生產者延伸責任制度。雖然在2004年新修改的《固體廢物污染防治法》補充了有關生產者延伸責任的條款，規定“國家對固體廢物污染防治實行污染者依法負責的原則”，同時確立了固體廢物強制回收制度，明確規定“生產、銷售、進口被列入強制回收目錄的產品和包裝物的企業，必須按照國家有關規定對該產品和包裝物進行回收。”生產者延伸責任，即所有生產、進口包裝和包裝產品，以及銷售包裝產品的企業都有對包裝進行回收利用的義務。該制度的目的是在生產階段就將固體廢物的產生量降至最低，以期建設一個“把今天的廢棄物變成某種可利用新資源”的循環型社會，它是減量化原則優先的體現。但是新修改的《固體廢物污染防治法》所確立的生產者延伸責任制度并未規定相應的保證措施。因此在《垃圾回收處理法》中規定的生產延伸責任制度除了規定由企業在產品成為廢物時應當自行負責回收，還應針對那些沒有回收能力的企業規定在向國家繳納相關稅金后由國家指定的專業公司代為處理回收。此外為了保證企業嚴格履行包裝回收義務，對包裝物回收采取抵押金措施，即所有生產、進口包裝和包裝產品，以及銷售包裝產品的企業在其產品出售后需向政府交納一定數額的金錢作為保證其回收包裝物的規定。企業在按照規定履行完包裝物回收后政府將退還其先前繳納的抵押金。［3］（P27－28）

（2）生活垃圾分類回收制度。生活垃圾是圍城垃圾的主要來源，在我國實行垃圾分類回收僅僅依靠國民的自覺性是遠遠不夠的，必須在政策上強制分類回收。因此在《垃圾回收處理法》規定運用法律手段強制生活垃圾分類回收有重要的意義。強制生活垃圾分類回收制度具體內容包括：①每個城市需舉行生活垃圾分類回收聽證會，以達到政府與市民自治組織、市民之間的高度互動和配合；②各個地區應根據各自特殊情況制定具有本地區特色的生活垃圾分類回收體系，包括垃圾分類的標準、工具、垃圾回收設置點等等；③向每家每戶發放垃圾分類工具，對于按照規定回收垃圾的家庭，政府根據垃圾的可利用程度，返還垃圾資源化期待可得利益中的一部分；［4］（P173－174）④垃圾清理費應由現行的包月制改為隨袋征收，即按量按體積征收，以真正體現污染者付費原則，促使居民減少生活垃圾的投放量；⑤對于非法棄置生活垃圾的人，即不使用指定的垃圾袋，并且在非指定時間將生活垃圾棄置于非指定地點，按照其違法程度處以一定數額的罰款。

（3）垃圾運輸貯存處理傳票制度。垃圾的運輸、貯存、處理是解決“垃圾圍城”的關鍵環節，采取有效的垃圾運輸方式和選取儲存地點對于減少垃圾對環境造成的污染是至關重要的。我國當前由于垃圾源頭管理乏力，不少產業垃圾制造者通常只負責將垃圾從自己的經營場所清理干凈，怎么處理和運往何處一般都交給運輸公司處理，而運輸公司為了省錢省事常常就近傾倒或者埋填。為了監督垃圾的流向，筆者認為應借鑒日本《廢棄物處理法》中的傳票制度，在《垃圾回收處理法》中建立垃圾運輸貯存處理傳票制度。在傳票制度中應當規定產業垃圾由制造者負責，產業垃圾制造者可以按照本地區垃圾運輸、貯存、處理技術規范的要求將產業垃圾交由有處理資質的處理者進行處理。但是產業垃圾制造者有義務發行、回收、核對傳票。該傳票由六聯復寫紙組成，產業垃圾制造者在登記了必要事項（按照技術規范要求）之后保留A聯，然后需將B1、B2、C1、C2、C3五聯交給運輸者。運輸者在運輸完成之后，自己保留B1聯而將B2聯在垃圾運輸完成七天內返還給產業垃圾制造者，將C1、C2、C3三聯交給垃圾處理者。垃圾處理者在按照技術規范要求處理完產業垃圾后，自己保留C1聯，并且在處理完成七天內將C2聯返還給運輸者以及將C3聯還給產業垃圾制造者。［5］對于產業垃圾制造者而言，在收到B2、C3聯后必須在十天內將A、B2、C3三聯交給環境保護管理行政機關。如果產業垃圾制造者在六十天內B2、C3聯沒有傳回，產業垃圾制造者必須在六十天屆滿后的十天內向環境保護管理行政機關報告。沒有及時將A聯以及收回的B2、C3兩聯交給環境保護管理行政機關或者未向環境保護管理行政機關報告B2、C3聯沒有在規定的期限內傳回，產業垃圾制造者都必須承擔行政責任。造成嚴重環境污染的，不僅產業垃圾制造者，連同運輸者和處理者都要承擔刑事責任。

垃圾運輸貯存處理的傳票制度對于遏制非法處理產業垃圾的現象具有相當的可行性，也有利于環境保護管理行政機關對產業垃圾的流向進行監控，及時掌握產業垃圾的數量、種類和處理途徑等相關信息。

（二）調整與垃圾處理有關法律法規，使之具有可操作性

1．制定相關的垃圾回收經濟刺激措施，提升企業參與垃圾回收利用的積極性。根據生產者延伸責任，產業垃圾制造者需要自己將垃圾運回來，并對垃圾進行挑揀、分類，這需要耗用很大的人力物力。例如在建筑垃圾的處理上，《循環經濟促進法》第三十三條規定：“建設單位應當對工程施工中產生的建筑廢物進行綜合利用。”因此，利用建筑垃圾再生產的產品同天然材料制造的產品相比，在價格上并不占優勢。如果能對參與垃圾回收利用的企業實行擴大增值稅抵扣政策，同時出臺相關的價格政策，例如對于垃圾再生產的企業實行國家補償，使得垃圾再生產的產品在價格上同其他同類產品相比占據優勢，以此提升企業參與垃圾回收利用的積極性。

2．規范相關行政部門職能，明確其在各個環節職責。《固體廢物污染防治法》第二十一條規定：“對收集、貯存、運輸、處置固體廢物的設施、設備和場所，應當加強管理和維護，保證其正常運行和使用。”該法條只是提出管理保護規定，由誰來維護，由誰來保證，由誰來監管并不明確。垃圾的處理和利用是一個系統工程，涉及產生、運輸、處理、再利用各個方面，需要官企多個部門統一合作。因此必須規范相關行政部門職能，明確其在各個環節職責，例如由環境保護行政機關負責垃圾的源頭管理、交通部門負責垃圾運輸的監督管理、城管部門負責垃圾貯存的監督管理等，使各個行政相關部門協同配合、有效互動，形成一條完整的垃圾處理鏈條，真正實現垃圾的再生利用。

（三）加重違法者的法律責任，提高法律威懾力

現在垃圾污染防治過程中比較突出的問題是一些長期實施污染且造成重大危害后果的個人或單位拒不改正，有關政府及部門僅僅課以行政處罰，因種種原因沒有采取有力措施制止其違法行為，使得垃圾污染現象屢禁不止。我國在相關法律中對違反垃圾管理的行為人承擔的法律責任規定較輕，處罰力度弱，是我國垃圾污染難以根治的主要原因之一。因此，無論是國企、還是私企，只要違反相關環境保護規定，就要重罰，讓企業看到政府保護環境、治理垃圾污染的決心。

如前所述，我國在《固體廢物污染防治法》中對造成固體廢物污染事故的主要是課以行政罰款，并且罰款的數額最高不得超過100萬。法律上規定的罰款數額雖然可達百萬，對于某些大企業來講甚至不及他們每年凈利潤的百分之一，比起高額的垃圾處理費他們更愿意以犧牲環境為代價接受數額較小的行政罰款。因此，筆者認為，對造成重大固體廢物污染事故的單位，可以按該企業每年凈利潤的百分之三十計算罰款數額，而不是按照直接損失進行比例罰款，并且行政罰款不設上限。除了要提高罰款數額之外，對于屢教不改的單位，負有管轄權限的縣級以上人民政府應當責令其停業或者關閉，情節嚴重的，應當追究相關人員的刑事責任。

此外，筆者認為，基于“預防為主，防治結合”的環境保護原則，產業垃圾制造者必須對環境安全承擔保證責任。產業垃圾制造者在進行生產前必須同當地環境保護管理行政機關簽訂環境保護協議，保證在生產過程中采用先進工藝，不進行過度包裝等等，并按照企業的生產規模繳納一筆保證金。在發生企業違反環境保護協議時，環境保護行政部門將沒收該筆保證金上繳國庫。

［1］孫佑海．《中華人民共和國循環經濟促進法》解讀［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／legal／2009－03／16／content＿11020391．htm．

［2］王彩霞．從《固廢法》修訂看循環經濟理念制度化［EB／OL］．http：／／news．solidwaste．com．cn／view／id＿13118．2005－04－05／2012－01－06．

［3］孫翔宇．我國城市固體廢物污染防治的法律對策［M］．哈爾濱：東北林業大學出版社，2006．

［4］張婉茹，等．日本循環經濟法規與實踐［M］．北京：人民出版社，2008．

［5］藍建中．日本如何處理建筑垃圾［J］．半月談，2011，（19）．

林龍（1976－），男，碩士，福建農林大學人文社科學院法學系講師，主要從事可持續發展與環境法教學研究。