合資鐵路財務監管問題及對策

周口師范學院 張荃香

合資鐵路作為鐵路實現跨越式發展的一種重要實現形式，確定了在鐵路改革發展中的重要地位。截至2010年底我國合資鐵路的建設規模已累計達到100多家，投資規模3萬多億元，一些尚待開發地區的新建鐵路項目還包括城鐵、輕軌等新建城市鐵路項目，以及一部分鐵路既有的改擴建項目均以合資鐵路方式投資建設。然而隨著合資鐵路這種新型鐵路組織模式的興起，經營發展中一系列問題也凸顯出來。深度挖掘其原因，洞悉其財務監管的漏洞并尋求有效的解決對策，可以完善合資鐵路這種新型組織模式的公司治理機制，也可以通過加強監管使合資鐵路形成合理的投融資機制，成為眾多民間資本的投資對象，提高其投資積極性。

一、合資鐵路概述

（一）合資鐵路的界定 關于合資鐵路的界定要追溯到20世紀90年代改革開放時期。1992年8月國務院下發的合資建設鐵路意見通知是最早的法律界定文件。該文件認為合資鐵路是包括企業、地方政府等在內的眾多投資方與鐵道部進行合作，參與到鐵路的建設和經營過程中來，倡導形成一種聯合興建鐵路的合作機制。隨著時間的推移，對合資鐵路界定的合作范圍不斷擴大，到了1996年，除了上面提到的一些合作方，合資鐵路的合作方還包括了中央各部委。發展到今天，隨著投資主體及其參股形式的多樣化，合資鐵路所包括的范圍將進一步延伸。

（二）合資鐵路的特征 合資鐵路是在鐵道部的統一領導下，依據公司法的規定建立同時是符合現代企業制度要求的鐵路運輸企業。其特征主要表現為：

（1）多個投資方共同經營。合資鐵路從其成立之日就不再像傳統鐵路一樣只有鐵道部這一個投資主體。各級地方政府和多種經濟實體都有可能加入到合資鐵路的建設中。目前，投資的形式有各個省級管理機構就其轄區內的鐵路建設與鐵道部進行戰略合作，此外還有各種經濟實體來進行投資入股。根據鐵道部資料，內蒙古作為合資鐵路發展最快的地區，在建及即將開工建設的一些合資鐵路，吸引投資者40多家，吸納社會資本達400多億元，既有煤炭、電力等大型國企又有民營企業和自然人。合資鐵路這種由多個投資主體參股的鐵路建設形式的出現是我國鐵路發展史上一個制度創新，打破了以往單一壟斷經營的格局，激活地方政府、民間資本的投資意識，創新鐵路行業組織模式。這樣可以在很大程度上解決鐵路快速發展的資金需求，外部資金的注入可以使工程項目迅速實施，建設工期按期完成。此外，通過引入多元投資主體，還可以對鐵路建設資源進一步優化配置，從政策、投資、稅收等方面改善建設環境。如吸納地方政府投資后，在地方政府參與管理中會出臺相關優惠政策通過減少稅收或降低征地拆遷費用等方面，優化合資鐵路的投資經營環境，降低鐵路建設成本。合資鐵路建設施工、設計、咨詢等方面通過面向市場招標，設立項目法人，充分考慮建設成本因素，降低工程造價。

（2）建立與完善公司治理結構。目前我國的合資鐵路組建的主要形式是按照公司法的要求建立有限責任公司或股份有限公司，作為獨立的法人實體，公司在組織結構的設置上都建立了完整法人治理結構，對公司的董事會、監事會以及管理層都有具體的職能要求，同時要求公司對自身的整個經營活動包括籌資、運營、還債、投資等經營活動負責。

（3）行業管控與科學的管理方式相結合。合資鐵路作為鐵路運輸企業受到鐵道部嚴格的行業管理，有關運量以及運價還有收入的清算等方面都要受鐵道部的統一領導。合資鐵路與國鐵有根本的不同，它在成立伊始就建立了現代企業制度，作為自負盈虧的主體，要對籌資、建設、運營、盈利、還貸等經營全過程負責。因此，一方面合資鐵路要受到鐵道部的行業管控，在運量、運價和收入清算方面要統一歸屬于鐵道部的領導，另一方面作為合資鐵路的經營者必須采用科學的管理方式，提高管理水平，以確保企業盈利、按時還貸。可見，合資鐵路的經營管理的復雜性。

二、合資鐵路財務監管現狀

（一）產權不夠明晰 由于合資鐵路是由多個投資方投資形成的公司制企業，在其新建之時明晰各方的產權就尤為重要。目前，國有股權代表的鐵道部與各級地方政府及其它投資主體在組建合資鐵路的時候并沒有針對各方投資份額進行責、權、利的明確劃分，由此造成合資鐵路公司在成立后的運營過程中，各投資主體對應獲取的收益或應承擔的虧損責任往往產生糾紛。薊港鐵路有限公司就由于其近4億元在國、地鐵形成的設施、裝備與既有的設備融為一體，難以劃清產權界限，導致其無法享有完整收益權，虧損嚴重。所以明晰的產權關系是合資鐵路財務監管實施的基礎，做好這項工作才能保障合資鐵路投資各方的合法權益。

（二）各鐵路局作為直接監管主體的弊端逐步顯現 依據我國合資鐵路管理辦法（試行）中的明確規定，鐵道部要對合資鐵路實行行業歸口管理是合資鐵路的總監管者。各省鐵路局是接受鐵道部的委托，通過設立專門機構來對其轄區內的合資鐵路負責歸口管理，是具體的直接監管者。初建合資鐵路，各省鐵路局作為一個實力薄弱、鐵路運營能力相對較低、經驗不足的經濟實體，想要快速發展就必需要得到省路局的扶持。而作為省路局最初也通過對合資鐵路的各級人員進行培訓、生產運營進行指導、運力進行統籌等方面給予合資鐵路很大的幫扶，對其快速發展起到積極作用。但隨著合資鐵路不斷發展，由各路局作為直接監管主體的弊端已逐步顯現：限于大多數合資鐵路的運營管理體制，各鐵路局作為直接監管者既是合資鐵路的主管部門，又是合資鐵路運營管理的受托單位，還是該國有線路的經營者，對于委托方和受托方的權責、收入的監管和考核就無從規范。鐵路局作為國有資產出資者代表又會在很大程度上限制合資鐵路的自主經營。從目前改革趨勢來看，鐵道部是國家行政管理部門負責出臺政策，監管整個鐵路行業的建設和運營，而其下屬各路局則是要經營所轄的鐵路建設及運營，屬于自負盈虧自主經營的企業，然而它又以監管者的面目出現對合資鐵路進行監管，這種政企不分的現象導致合資鐵路的盈虧受到各路局的控制，而作為地方參股投資方卻無法主導，影響到后續投資的積極性。

（三）財務監管的依據是過時的政策、法規 我國現有涉及到合資鐵路的法律及相關規定已十余年尚未修訂，年代久遠，且經過十幾年的發展，合資鐵路的發展所涉及的問題已非過去的法規規定所能企及，股權劃分、會計制度、財務管理、利潤分配等各環節出現的新問題都無法找到政策法規依據，這也阻礙了合資鐵路在快速發展道路上的規范化管理。

（四）沿用國鐵監管模式 監管模式缺乏創新，作為監管方的各路局按照傳統的做法采用老套路，單一的方法，對合資鐵路進行監管。并沒有考慮到合資鐵路本身是按照現代企業制度建立起來的新型鐵路模式與所屬站段的管理有很大的差別，基本上照搬了國鐵的管理模式。從監管的角度，作為國有出資方產權代表的各路局，本應重視國有資產的保值增值，加強對資本的監管。但沿用傳統監管模式無疑忽視了對合資鐵路財務的事前監管、事中控制和事后監督的監控活動。針對合資鐵路的財務制度建設、財務人員的管理、全面預算管理，有效的考核和激勵機制的建立、收入和費用的清算制度的完善等都沒有發揮應有的作用。

（五）監管委托人未發揮有效作用 由于合資鐵路產生發展的條件各異，盡管大多數合資鐵路公司是依據公司法建立并在公司名稱中出現“有限責任”或“股份有限”字樣，同樣也建立了公司董事會和監事會及管理層，但公司董事會及監事會作為財務監管人對合資鐵路的財務監管作用并未得到有效發揮，有名無實，同時監事會中人員的素質和結構與制度的需要不相稱，亟待完善董事會和監事會的職能。

三、合資鐵路財務監管對策

（一）明晰合資鐵路產權 著名經濟學家羅納德·科斯（R.Course）曾指出：市場運行缺陷的根源在于產權界定的含混模糊，如此會導致摩擦和障礙在交易過程中頻出，而這種現象是會嚴重阻礙企業行為和不利于資源優化配置。首先，要對投資各方的資產所有權、法人財產權進行界定，進而明確投資各方權責，對各種表現形態的產權進行量化，形成合資鐵路企業的資產來源，以明確核實企業的資產總額并有效加以利用，既能明晰國有資產價值總量又能使其保值增值。其次，對于產權的變動，利用市場化模式通過產權交易市場來進行產權交易。在市場成熟的條件下，涉及到合資鐵路企業發展過程中的擴大重組或并購應主要通過市場化的產權交易方式或完善的資本市場運作來實現。

（二）明確監管主體 現有的由各鐵路局作為出資方代表對合資鐵路進行管理的委托監管體制已阻礙了合資鐵路的發展，如何既能保證鐵道部作為行業主管部門對合資鐵路的監管，又能使合資鐵路公司具有活力，成為真正意義上具有完善現代企業制度的獨立運營企業。要從根本上改變目前政企不分的現狀，就必須要明確合資鐵路的監管主體。鐵道部作為行業主管部門對合資鐵路起著宏觀調控作用，確定國有資本進入合資鐵路的目的和范圍。設立合資鐵路國有資產管理機構作為監管主體，它是介于政府和合資鐵路公司之間的、獨立國有資本代管機構，是合資鐵路中國有資本的出資者代表，對鐵道部屬國有資本擁有占有權，具有明確的監管責任。獨立的合資鐵路國有資產管理機構以投資額為限對合資鐵路債務承擔責任，同時享有法律規定的權力，更重要的是肩負著對經營者的激勵和監管的責任，作為政府和合資鐵路之間的橋梁，協調合資鐵路與政府、鐵道部、各路局之間的關系，以利于合資鐵路的可持續發展。

（三）完善財務監管的制度、法規 具體對策是：

（1）完善合資鐵路財務制度。修改過時的財務管理辦法，結合合資鐵路特征，制定對合資鐵路的籌融資資金管理、鐵路運營資本管理、國有資本金的管理等各項資本金管理制度；為提高運營效率，加強對收入及利潤分配的管理，同時要嚴格控制成本費用的開支，規定開支范圍，細化開支項目，制定一些日常開支的比例或標準，杜絕超支、超標行為的發生，對于跨期費用和收入的處理，按照規定的攤提方法進行處理；完善財務審批制度，合資鐵路各級財務人員對超過職責權限內的會計事項應向上級提出申請，由上級財務部門或職能權力部門批準后予以執行，如對外投資或擔保事項就需要經過鐵路權力機構表決決定后才能執行。

（2）建立健全合資鐵路會計制度。會計工作是實現財務監管的基礎工作，會計核算資料提供了監管的直接依據。會計制度的建設可以從源頭上監控資源的流向，優化了會計核算流程的設計，制定了統一的會計處理方法并配備合格的會計人員。隨著會計電算化的普及，制度建設中還會涉及到會計電算化制度中的會計處理流程設計，多個責任中心劃分、指標核算范圍、設置內部憑證與報表等，包括會計軟件使用要統一、職責權限有限制等制度方面的內容。

（3）理順會計關系、正確選用會計政策。首先，合資鐵路要遵守會計制度的規定提高會計信息的質量，其次，正確選用會計政策，主要體現在對固定資產折舊的計提采用方法的選擇、存貨計價方法的選擇（采用先進先出法還是加權平均法）、準備金的計提（是否計提減值準備或跌價準備），選用不同方法會直接影響企業的經營收益。按照謹慎原則，為真實的反映合資鐵路公司財務狀況可采用歷史成本與市價孰低法、計提資產減值準備等會計政策，所以從穩健經營的角度考慮，目前合資鐵路公司應結合其發展戰略正確選用會計政策，走可持續發展的道路。

（四）完善董事會與監事會的監督職能 當前的合資鐵路董事會成員的雙重身份類似體育比賽場上的一種不正常現象：運動員兼裁判員。他們源于投資方代表且又大都是管理執行層成員，讓運動員去監督自己，同時做裁判員，這種情況下的監督職能實現的可能性非常小。引進獨董（獨立董事）是目前通用的一種做法，強調其行為、判斷的獨立性，監督的有效性，有利于改善目前的董事會監督難的現狀，進一步提高董事會的工作質量。此外，可采取對合資鐵路外派監事的做法，外派監事可抽檢鐵路各部門運行狀況；監督部門經理人的經濟責任履行情況；實行責任追究制對于違犯法律或相關公司規定并帶來經濟損失的人員所應履行的法律責任在董事會提案，根據所調查資料撰文做出監管報告等。

［1］譚克虎：《合資鐵路監管政策的研究》，中國鐵道工業出版社2007年版。