成都市：加強日常管理 創(chuàng)新管理方式

李紹華

成都市：加強日常管理 創(chuàng)新管理方式

李紹華

機構編制的科學管理與創(chuàng)新，是機構編制部門圍繞中心服務大局的重要基礎性工作。成都市編辦自單獨設置以來，在強化機構編制日常管理、創(chuàng)新管理方式上進行了有益的嘗試。與上屆機構改革相比，市政府組成部門減少1個，市屬事業(yè)單位減少205家，編制減少7157名，在編人員減少9794人。機構布局更合理，職責界定更準確，規(guī)模得到有效控制，人員結(jié)構更加優(yōu)化。

一、加強機構編制日常管理：總量控制，優(yōu)化結(jié)構

1.規(guī)范進人程序，嚴格實行進人用編前置審批。2010年編辦單獨設置后，成都市先后制定出臺了《關于進一步加強和完善機構編制管理的通知》（成委辦〔2010〕60號）和《關于規(guī)范市級機關事業(yè)單位用編進人程序的通知》（成機編〔2011〕1號）。規(guī)定全市各機關事業(yè)單位按照“進人須有編、用編先申請”的原則使用編制，嚴格執(zhí)行進人用編前置審批制度。前置審批制度的實施，改變了傳統(tǒng)的人事編制管理中，編制管理居于幕后，被動地進行上下編管理的狀況。編制管理從幕后走到前臺，不僅強化了編制紀律意識，更為重要的是實現(xiàn)了機構編制管理的事前預防和動態(tài)監(jiān)控，有效杜絕了機關事業(yè)單位超編進人、不按程序進人。

2.實行總量控制，科學核定事業(yè)單位機構編制總數(shù)。為規(guī)范和加強全市各區(qū)（市）縣事業(yè)單位機構編制管理，切實減輕財政負擔，推動各區(qū)（市）縣事業(yè)單位持續(xù)、健康、快速發(fā)展，成都市于2006年制定下發(fā)了《關于加強區(qū)（市）縣事業(yè)單位機構編制管理通知》（成機編〔2006〕15號），明確區(qū)（市）縣財政撥款事業(yè)機構的編制由市機構編制部門實行總量控制。為確保事業(yè)編制總量核定的科學性，我們以各區(qū)（市）縣地方財政收入、戶籍人口、地域面積、行政編制數(shù)為指標，建立了數(shù)學模型，區(qū)分不同指標權重，綜合考量事業(yè)發(fā)展需要等多種因素，科學地計算出各區(qū)（市）縣應有的編制總數(shù)。在科學核定編制總數(shù)的基礎上，我們還建立了每3年進行一次調(diào)整的動態(tài)管理機制，根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，結(jié)合事業(yè)單位職能職責和工作任務的履職評估情況，及時修訂機構編制標準和進行人員編制動態(tài)調(diào)整。

3.整合處室職能，實行編制使用審批集中管理。編辦單列后,我們對處室職能進行了科學調(diào)整，將內(nèi)部用編審批流程進行了優(yōu)化調(diào)整。一是將以前由4個業(yè)務處分散承擔的用編審批的職責全部調(diào)整到監(jiān)督檢查處集中審批；二是結(jié)合機構編制管理信息系統(tǒng)建設，將原先由3個業(yè)務處分散承擔的機關、事業(yè)單位人員日常上下編管理集中到監(jiān)督檢查處統(tǒng)一辦理。經(jīng)過職能調(diào)整優(yōu)化，編辦內(nèi)部處室分工更加合理，職能更加清晰，徹底改變了機構編制部門編制管理標準不統(tǒng)一、辦事效率低下的局面。更為重要的是，能夠把編辦有限的人力更多地投入到行政管理體制改革與創(chuàng)新研究上，編辦在行政管理體制改革和基層政府職能轉(zhuǎn)變等頂層設計方面的職能得到了強化，從而使編辦的地位、作用得到了充分體現(xiàn)。

4.嚴格核定控崗數(shù)，規(guī)范編制外人員聘用管理。機構編制管理部門的重要職責之一，就是要合理控制機關事業(yè)單位的用人規(guī)模，確保人員規(guī)模與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，切實減少財政負擔。因為編外聘用人員同樣占用財政資金，因此，必須科學合理地確定編外聘用人員總體規(guī)模。針對部分機關事業(yè)單位在編制外自主大量聘用臨時人員的現(xiàn)象，為進一步規(guī)范機關工勤人員和事業(yè)單位編外人員管理，2004年，成都市出臺了《成都市市級機關聘用后勤服務人員管理辦法》（成委辦〔2004〕51號），取消機關工勤人員編制，明確市級機關后勤服務人員實行“老人老辦法、新人新機制”的管理辦法，原在編工勤人員實行實名制單列管理，新進人員一律實行聘用制。事業(yè)單位聘用編外人員，則按照政府購買服務的原則，實行按控崗數(shù)嚴格管理。聘用人員主要用于一般技術性、輔助性和后勤保障崗位，并依據(jù)單位階段性工作任務和實際需要，由編制部門按規(guī)定程序核定聘用人員控崗數(shù)，財政部門按控崗數(shù)核撥人員經(jīng)費。在控崗數(shù)內(nèi)聘用的人員，按勞動合同法簽訂聘用合同，依法管理，通過進一步完善編外用人管理辦法，將其作為打破事業(yè)單位“鐵飯碗”的重要手段。

5.推進電子政務建設，提升編制管理信息化水平。為提升機構編制信息化管理水平，進一步提高機構編制工作效率，成都市著力推進電子政務建設。2010年機構改革以來，成都市累計投入近100萬元用于門戶網(wǎng)站建設和機構編制實名制管理平臺建設，取得了明顯成效。目前，成都市編辦互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站及黨政網(wǎng)門戶網(wǎng)站已正式開通運行，機關事業(yè)單位和社會公眾可以通過網(wǎng)絡進行日常訪問，提升了機構編制工作的透明度。與此同時，新研發(fā)的“成都市機構編制管理信息系統(tǒng)”也正式投入運行，市本級機關事業(yè)單位所有在編人員實名制信息全部進入數(shù)據(jù)庫管理，實現(xiàn)了編制數(shù)、實有人數(shù)及財政供養(yǎng)人數(shù)的“三統(tǒng)一”，確保了機構編制及人員信息的準確性。

6.用好編制資源，不斷優(yōu)化機關事業(yè)單位人員結(jié)構。為切實管好、用好有限的機構編制資源，成都市緊密圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大局，在總量范圍內(nèi)優(yōu)化配置機構編制：研究制定了《成都市市級機關事業(yè)單位用編審核原則》，在用編審核中根據(jù)用編原則區(qū)分輕重緩急，突出重點領域，確保將空余編制優(yōu)先用于引進高級人才和急需人才。對于機關事業(yè)單位引進獲得省部級以上專家榮譽稱號、具有高級專業(yè)技術職稱或博士學位、經(jīng)有關部門認證獲得碩士及以上學位的留學回國人員等高層次人才，以及專業(yè)特殊且工作急需的人員，編制部門給予充分的編制保障。僅2011年，就為符合條件的市級機關事業(yè)單位人才引進核定用編1633名，提高了編制資源的使用效益，優(yōu)化了機關事業(yè)單位的人員結(jié)構，實現(xiàn)了對關鍵領域和重點工作的支持。

二、進一步完善機構編制管理：建立約束機制，實施動態(tài)管理

1.進一步提高領導干部的機構編制管理意識。機構編制相關規(guī)定能否執(zhí)行到位，關鍵在人，關鍵在各級領導干部的機構編制管理意識是否真正樹立。必須進一步強化領導干部的機構編制管理意識，強化“編制就是法”的紀律意識。我辦加強與市委組織部的銜接，積極爭取在市委黨校培訓內(nèi)容中列入機構編制管理規(guī)定與紀律要求的內(nèi)容，加大對《機構編制違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》的宣講力度。與此同時，進一步加大機構編制監(jiān)督檢查力度，嚴厲查處機構編制違紀違規(guī)行為，讓各級領導干部充分認識到機構編制工作也有“高壓線”，從而自覺遵守機構編制紀律，預防和減少違規(guī)違紀問題的發(fā)生，有效維護機構編制工作的權威性和嚴肅性。

2.完善機構編制實名制管理。實名制是加強和完善機構編制管理的基礎工作和重要手段，可以有效預防超限額設置機構、混編混崗、超編進人、“吃空餉”等違紀違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。在進一步完善機構編制實名制數(shù)據(jù)庫的基礎上，著力實現(xiàn)機構編制動態(tài)監(jiān)控與組織、人社、財政部門的網(wǎng)絡互通、信息共享和工作聯(lián)動。全面推行機構編制事項網(wǎng)上審批制度，實現(xiàn)機構編制的集中化管理、流程化審批、信息化運作、實時化監(jiān)督，充分發(fā)揮機構編制實名制信息系統(tǒng)的平臺作用和“集成數(shù)據(jù)、聯(lián)動審批”、“資源共享、實時監(jiān)督”的載體功能，使機關事業(yè)單位在網(wǎng)絡平臺上就能很方便快捷地完成進人用編申請、信息變更、上下編等機構編制日常業(yè)務的辦理，切實提高編制工作效率。

3.建立編制管理部門間的配合約束機制。完善機構編制管理，實現(xiàn)對編制資源的合理配置，杜絕機構編制違紀違規(guī)行為的發(fā)生，必須加強相關部門的協(xié)同配合，建立和完善部門間的協(xié)調(diào)配合約束機制。必須建立健全黨委、政府和編委統(tǒng)一領導，機構編制部門牽頭負責，組織、人社、財政等部門各司其職，密切配合、齊抓共管的聯(lián)動工作機制。強化機構編制與人員增減、工資管理和財政預算相互制約機制。定期召開相關部門聯(lián)席會議，加強溝通、密切配合，協(xié)調(diào)一致。對不執(zhí)行用編進人規(guī)定程序的，相關部門不得受理新增人員事項，機構編制部門不得辦理新增人員上編手續(xù)，組織、人社部門不得辦理調(diào)動、工資核定和社會保險手續(xù)，財政部門不得辦理工資和經(jīng)費撥付手續(xù)。

4.推進機構編制事項預申報制度。加強機構編制管理的重要目標就是要增強機構編制事項調(diào)整的科學性、預見性、減少隨意性，盡可能避免臨時動議機構編制事項，防止機構及人員編制無序增長。實行機構編制事項預申報制度，是提高機構編制管理的前瞻性、統(tǒng)籌性和規(guī)范性，實現(xiàn)機構編制科學管理的重要措施。因工作需要增減或調(diào)整行政事業(yè)機構、人員編制的，由機關事業(yè)單位在規(guī)定時段內(nèi)集中向市機構編制部門進行預申報。各單位在準確掌握本部門空缺編制數(shù)、下屬事業(yè)單位空缺編制數(shù)及分析預測本年度自然減員人數(shù)的基礎上，在每年底合理確定次年度用編計劃，并向編制部門申報年度空編使用計劃數(shù)，經(jīng)市編辦批準后執(zhí)行。未報批計劃的，不能臨時動議使用空編。在申報年度空編使用計劃數(shù)時，須將計劃數(shù)控制在當年本地行政空編的50%以內(nèi)，從嚴控制編制使用。

5.實施機構編制“總量控制，動態(tài)管理”。“總量控制、動態(tài)管理”是實現(xiàn)機構編制科學管理的有效途徑。科學確定機構編制總量和合理調(diào)整機構編制存量，有利于把有限的編制資源及時充實到經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要的領域，用好用活編制資源。經(jīng)過在金堂縣兩年來的人員編制“總量控制，動態(tài)管理”試點，我們認為將單位完成其基本職責所需的編制確定為基本編制，占編制總數(shù)的80%-85%；承擔階段性任務所需編制明確為動態(tài)編制，占編制總數(shù)的15%-20%。基本編制按規(guī)定程序使用，動態(tài)編制使用從嚴控制；在一定期限內(nèi)基本編制原則上不作調(diào)整，動態(tài)編制則根據(jù)單位履職情況評估結(jié)果適時進行調(diào)整。要著力建立部門和事業(yè)單位職能運行評估體系，構建依據(jù)評估結(jié)果設置、整合、撤銷機構及增減編制的動態(tài)管理機制。通過積極開展機構履職評估，依據(jù)機關事業(yè)單位的職能變化、工作任務和職責履行情況評估結(jié)論，適時核減職能弱化、任務較輕和空編較多單位的編制，增加經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和關鍵崗位的編制，實現(xiàn)編制資源的優(yōu)化配置。

（作者系成都市編辦主任）