關于大部門制下權力運行機制的幾點思考

張 忠 趙聞生

關于大部門制下權力運行機制的幾點思考

張 忠 趙聞生

大部門制改革是行政管理體制改革的重要組成部分。黨的十七大報告、十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》、“十二五”規(guī)劃綱要中都對推進大部門制改革提出了明確要求。在新形勢下，探索實行職能有機統一的大部門制，一個核心要求就是按照精簡統一效能的原則，構建決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力運行機制。

一、大部門制的內涵

大部門制在我國古代就已見雛形，從秦漢建立的“三公九卿制”發(fā)展到隋唐實行的“三省六部制”，由于政府職能相對簡單，政府部門一直比較精簡，彼此之間既有分工合作，又相互監(jiān)督制約，為封建社會公共權力的運行提供了保障。但這種分工協作體制是為強化皇權服務的，并不是現代社會所追求的大部門制。在社會主義市場經濟條件下，隨著經濟社會的快速發(fā)展和各項改革的不斷深入，社會分工越來越細，政府部門的職能越來越多、越來越具體，職責交叉、權責脫節(jié)、多頭管理、推諉扯皮等現象凸顯，探索實行符合社會主義市場經濟和現代行政管理規(guī)律的大部門制，統籌考慮政府職能配置和各種類型機構設置，逐步形成精干高效的現代政府組織結構提上了日程。黨的十七大報告指出，“加大機構整合力度，探索建立職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”，首次提出了實行大部門制的改革設想。十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確，“按照精簡統一效能的原則和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優(yōu)化政府組織結構，規(guī)范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制”。“十二五”規(guī)劃綱要進一步提出，“繼續(xù)優(yōu)化政府結構、行政層級、職能責任，堅定推進大部門制改革，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題”。

什么是現代意義上的大部門制？從文件中提出的有關要求看，大部門制這個概念可以從兩個方面分析。一方面，大部門制是一種政府組織架構類型，是指在政府部門設置中，將那些職能和業(yè)務范圍相近的事項，相對集中由一個部門統一管理，以較少的政府組成部門覆蓋盡可能多的政府職能。這是大部門制最直觀的特征。但僅僅是機構數量的減少和部門規(guī)模的擴大還不能體現“大部門制”的全部內涵。如1998年國務院機構改革，國務院組成部門減少了11個，一些部門的職能、規(guī)模進一步整合。但對照“職能有機統一”，“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調”，“著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題”等要求，1998年機構改革離“大部門制”改革目標還有一定差距，因為那次改革更多地是將政府職能在不同部門之間進行橫向轉移，未充分實現面向社會的縱向轉變和不同權力之間的協調配合、合理運行。由此，有必要分析論證大部門制另一方面的內涵，即政府權力運行機制方面的要求。在這個層面上，大部門制不是簡單的機構精簡與合并，搞形式意義上的超級大部制，而是在政府部門精簡、職能轉變、運轉高效的基礎上，實現決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約與相互協調的政府權力運行機制。這是大部門制最核心的要求。2008年國務院機構改革在前五次機構改革基礎上，首次圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制改革，開始更多地關注和體現大部門制在權力運行方面的內在要求。

二、2008年大部門制改革后出現的一些問題

2008年國務院機構改革，進一步合理配置了宏觀調控部門職能，加強了能源和環(huán)境管理機構，以信息化引領工業(yè)化為出發(fā)點整合完善了工業(yè)和信息化管理體制，以促進各種運輸方式協調發(fā)展建立綜合交通運輸體系為目標構建了交通運輸行業(yè)管理體制框架，以改善民生為重點加強和整合了社會管理和公共服務部門，初步構建了“大工業(yè)”、“大交通”和“大環(huán)保”等格局，在一定程度上減少了部門職能交叉、政出多門等現象，優(yōu)化了政府結構，提高了運行效率。但與西方發(fā)達國家政府內閣相比，我國國務院組成部門數量仍然偏多，部委管理的國家局相對較少，對大部門制的探索，在現實中仍存在一些不足，主要表現在以下幾個方面：

一是改革還只是走了半步，在國務院諸多部門中至今仍沒有建立一個相對完善的大部制模板，一些應納入大部門框架的機構由于種種原因仍然游離于大部門之外，大部門制改革的藍圖也沒有描繪出未來，對大部門到底應該是個什么樣子，需要具備哪些要素，改革如何一步步推進，尚需要進一步深入研究。

二是已經建立起來的大部門，還只是若干個較為松散的聯合體，名義上是一個部門，實際上還是各干各的事，各負各的責，有些部委甚至不參與其管理的國家局的一些決策性事務。在職能上大多沒有進行認真梳理，調整整合，尚未真正實現有機統一，在機構設置上也沒有真正做到優(yōu)化組合。

三是大部門框架內各獨立機構職能定位不夠清晰，職能配置上沒有側重，決策、執(zhí)行、監(jiān)督職權相互混雜，沒有體現層次性，本應定位于決策層面的機構仍然履行著執(zhí)行方面的職責，而本應定位于執(zhí)行層面的機構卻還在決策，形成“你中有我，我中有你”的局面，行政效能沒有得到明顯提高。最典型的案例就是在部門規(guī)章制定權問題上，《中華人民共和國立法法》和部門“三定”規(guī)定均明確只有國務院組成部門和具有行政管理職權的直屬機構才有規(guī)章制定權，未賦予部委管理的國家局制定部門規(guī)章的職能，這實際上凸顯了部委偏重決策和國家局偏重執(zhí)行的職能定位，體現了決策權和執(zhí)行權相互協調制約的設計理念。但在實踐中，許多部委管理的國家局仍在制定部門規(guī)章或者類似于部門規(guī)章的規(guī)范性文件，仍然集決策、執(zhí)行、監(jiān)督各項權力于一身。

此外，大部門制探索后仍然沒有明顯解決議事協調機制過多問題，國務院高層次的議事協調機構已經不少，經國務院批準設立的部門間的聯席會議等協調機制陸續(xù)增加，一個部門是20多個部際聯席會議成員單位的現象已不罕見，有的甚至更多。其結果是職責泛化，多主體化，多部門參與，如果事情做不好，責任由大家一起分擔。

上述這些問題，從深層次上看，主要還是大部門制要求的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約相互協調的權力運行機制沒有完全建立起來，需要逐步完善。

三、對完善大部門權力運行機制的幾點思考

推進大部門制改革需要研究的問題很多，比如各級政府組織架構、決策會議制度等，是一項復雜的系統工程。僅就完善權力運行機制這個點而言，可能需要政府權力在三個方面實現突破，做到收放并舉：一是在管理路徑上要“收”，優(yōu)化權力的橫向整合，進一步理順部門之間的職責關系，真正做到一項事務盡可能由一個部門管理，避免出現相互扯皮現象。二是在管理幅度上要“放”，加強職能的縱向轉移，按照“四個分開”的要求，進一步梳理和轉移政府部門承擔的一些技術性、服務性的事務，特別是要減少對微觀經濟領域的干預，將重心放到宏觀調控和加強社會管理、公共服務上來。三是在管理精度上要“分”，強化決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間的制約協調機制，做到決策集中化，執(zhí)行專門化，監(jiān)督獨立化。前兩個方面是對政府職能在內容范圍上的要求，歷次政府機構改革都比較重視。第三個方面則更多體現了權力層次結構上的要求，也是十七大報告中首次提出的。這三個方面相輔相成，不可分割。初步考慮，有以下幾點認識：

一是將進一步轉變政府職能作為大部門制改革的基礎。職能是機構編制的靈魂，機構編制是職能的載體。通過改革將政府承擔的不該管、管不好的事務轉移給事業(yè)單位或者社會組織，是部門數量能夠減少并最終穩(wěn)定下來的根本途徑。我國在以往的行政管理體制改革和政府機構改革過程中，一直強調轉變政府職能，取得了很大的成效，但總體看政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預仍然過多，社會管理和公共服務還比較薄弱。因此，進一步推進大部門制改革，首先要以建設服務型政府為改革目標，將政府職能轉變作為深化改革的核心。在明確政府部門主要負責政策制定與監(jiān)督執(zhí)行的定位基礎上，區(qū)分層次，按“四個分開”的要求，將一些政府不該管、管不好的事項穩(wěn)妥有序地轉移給企事業(yè)單位和社會組織；進一步明確中央與地方的事權關系，為充分調動地方的積極性，并有利于落實地方責任，將中央政府及其有關部門承擔的一些職權轉移給地方。真正實現政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的三個根本轉變，從而為構建有限和有效能的大部門夯實基礎，保障政府部門“大而有度”。

二是以決策權的集中統一為核心劃定大部門制的組織框架。大部門體制下要以政府的有效決策為中心，加大政府部門職能的橫向覆蓋，強化管理的綜合性和全面性。執(zhí)行權復雜多樣，很多情況下難以交給一個部門承擔，而決策權相對統一，由一個部門負責是可以實現的。以道路交通管理為例，將執(zhí)行層面的所有相關職責都交由一個部門承擔，在當今世界上沒有一個國家能做到，但是將涵蓋道路交通管理全部要素的規(guī)劃、標準、政策等制定權交給一個部門來負責，執(zhí)行權根據不同部門的管理優(yōu)勢進行科學配置，已是世界上大多數國家的通行做法。因此，推進大部門制改革，首先應當從決策集中的角度來劃定大部門制的組織框架。在現有的大部門制改革探索基礎上，對于國防、外交、財政、司法、宏觀調控、教育、衛(wèi)生、農業(yè)、文化等一些傳統、穩(wěn)定的政府管理領域，繼續(xù)探索整合或者構建以決策權為主體的大部門。

三是進一步劃分政府內部的職權配置形式，建立科學合理的權力運行機制。在政府內部進一步理順職責關系，實現決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約協調的運行機制是大部門制的重要內容。從20世紀90年代起，英國開始推行政策制定與執(zhí)行相分離的政府模式，內閣部門主要負責政策制定，設有各種決策咨詢委員會，同時將部門內設機構成建制地轉為執(zhí)行機構，負責政策執(zhí)行，并授予執(zhí)行機構負責人充分的人事權、管理權和財政資源支配權，目前執(zhí)行機構已達100多個，大多數公務員在執(zhí)行機構工作。澳大利亞、新西蘭、新加坡等國家也有類似做法。考慮到國體、政體和具體國情不同，我國不可能照搬西方一些國家的做法，但是從中吸收借鑒一些有益的經驗是可行的。一方面，可考慮在部門內設機構和運行機制上，研究打破原有分工過細、微觀管理色彩較濃的司局設置模式，強化設置綜合性司局和內部監(jiān)督機構，體現權力之間的協調制約。另一方面要在政府部門的整體層面上研究構建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的運行機制。在整合決策權的基礎上，研究理順國務院組成部門與其管理的國家局之間的關系，研究強化國務院組成部門主抓決策、監(jiān)督，部委管理的國家局主抓執(zhí)行的職能定位。同時，進一步研究完善政府績效管理、行政問責制等權力運行的監(jiān)督機制，加強監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督職能。

四是探索推進與大部門制相適應的外部機制。國外之所以能夠在政府內部基本實現決策、執(zhí)行相對分離，很大程度上是因為這些國家實行“文官”制度，一般由政務官決策、文官執(zhí)行，政務官與執(zhí)政黨和內閣共進退，文官隊伍可以保持相對穩(wěn)定，責權比較明確，政府運行基本面平穩(wěn)。我國實行統一的公務員制度，公務員不分職務高低大多要同時承擔決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各項責權。推進大部門制改革，職能橫向整合會使政府某些部門的規(guī)模更加龐大，職能領域進一步拓寬。在對決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的內涵和邊界的認識沒有完全統一的情況下，推進三權之間的制約協調難度很大。因此，要遏制部門利益，保障行政權力的公正有效運行，不能僅寄希望于行政體制內決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權制約協調上，還要研究探索推進體制外的權力協調制約機制。要加快社會組織的培育發(fā)展和規(guī)范化管理，堅定推進事業(yè)單位分類改革，對于一些政府應承擔責任但政府部門具體承擔運行效率不高的，又不宜完全轉由市場自我調節(jié)的職能，可考慮委托事業(yè)單位和一些有公信力的公益性社會組織具體實施，行政部門加強監(jiān)督并承擔相應責任。同時，進一步健全和完善黨委、人大、司法部門及社會輿論、新聞媒體的監(jiān)督機制，發(fā)揮外部監(jiān)督的積極作用。

（作者系中央編辦二司處長；二司主任科員）