以建設服務型政府為核心深化行政體制改革

薄貴利

以建設服務型政府為核心深化行政體制改革

薄貴利

改革開放30年來，我國的行政體制改革持續推進，這期間，有曲折，有壓力，也有批評。一路走來，軌跡清晰，成效明顯。行政體制改革的方向是建設人民滿意的政府。人民滿意的政府不是管制型政府，更不是統治型政府，而是服務型政府。因此，從這個意義上講，建設服務型政府是我國深化行政體制改革的核心和重點。

一、服務型政府的科學內涵和主要特征

根據中央的有關精神，借鑒學界的研究成果，可以把服務型政府界定為：在以人為本和執政為民的理念指導下，將公共服務職能上升為政府的主要職能或核心職能，通過優化政府結構、創新政府機制、規范政府行為、提高政府效能，不斷滿足城鄉居民日益增長的公共需求的政府。服務型政府具有以下主要特征：

1.在政府職能結構中，公共服務職能將成為政府的主要職能或核心職能。在現實中，政府類型往往是通過政府的主要職能及其運行方式表現出來的。改革開放以來，在傳統的發展理念指導下，經濟建設在各級政府工作中居于主導地位，因此，一些學者將我國政府稱為“經濟建設型政府”。2003年非典危機之后，開始反思和調整政府職能結構。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和黨的十七大報告均提出建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》進一步要求：“通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。”十七屆二中全會關于政府職能轉變的精神實質，是實現政府職能向公共服務的根本轉變。因為，創造良好發展環境和維護社會公平正義，也是現代政府所必須提供的公共產品和公共服務。這是中央適應服務型政府建設要求而確定的政府職能轉變的新方向，充分體現了服務型政府的本質特征。

2.在政府組織結構中，公共服務部門將成為政府的主要部門或核心部門。政府機構是政府履行職能的組織載體。政府職能結構決定了政府的組織結構。在經濟建設型政府中，各級政府很長一段時間延續了計劃經濟的管理模式，設立了許多經濟管理部門，導致政府機構龐大，人員臃腫，官僚主義嚴重，工作效率低下。為切實解決這一問題，從20世紀80年代開始，進行了一場以精簡機構為主要內容的大規模的機構改革，削減了政府直接管理經濟的部門。當前建設服務型政府，要根據服務型政府的本質和實現政府職能根本轉變的要求，調整政府的組織結構，加強公共服務部門建設，使公共服務部門成為政府的主要部門或核心部門。

3.在政府財政支出結構中，公共服務支出將成為政府的主要支出。建設服務型政府，使各級政府積極有效地提供公共服務，就要調整財政支出結構，增加政府公共服務支出的比重。因為，無論是政府直接提供公共服務，還是通過合同外包或購買等方式間接提供服務，都需要加大公共服務支出。國際經驗表明，隨著一國發展水平的提升，政府公共服務支出在政府支出中的比重呈現逐步上升趨勢。特別是人均GDP在3000美元至1萬美元階段，隨著居民消費逐步由耐用品消費向服務消費升級，公共服務在政府支出中的比重將顯著提升。其中，教育、醫療和社會保障三項主要公共服務支出，國際平均升幅達13%。當人均GDP超過1萬美元后，政府公共服務支出占比將逐步趨穩。①

4.服務型政府同時是民主政府、責任政府、法治政府和廉潔政府。所謂民主政府，即權力由民所授、運行合民所愿、行為受民監督的政府。服務型政府之所以必須是民主政府，是因為只有在民主體制下，政府才能積極主動、優質高效地為城鄉居民提供公共服務。如果民主體制不完善、公民參與渠道不暢通，政府運行就可能偏離執政為民的軌道，更難以優質高效地提供公共服務。所謂責任政府和法治政府，即依法明確各級政府公共服務的職責，對于沒有很好履行公共服務職責的，要依法追究責任。所謂廉潔政府，即按照服務型政府的本質要求，廉潔從政，堅決杜絕各種消極腐敗和鋪張浪費現象。

5.服務型政府的運行機制要規范有序、公開透明、便民高效。所謂規范有序，即依法明確規定政府提供公共服務的標準和程序，使政府按照法定的標準和程序運行，防止和克服政府亂作為現象。所謂公開透明，即按照公開為原則、不公開為例外的要求，及時、準確、全面公開群眾普遍關心、涉及群眾切身利益的政府信息，使政府在陽光下運行，切實保障人民群眾的知情權。所謂便民高效，即按照便民利民的要求，改進服務方式，提高工作效率，優質高效、方便快捷地提供服務。

二、建設服務型政府在深化行政體制改革中的地位

在深化行政體制改革中，我國提出了建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求。在這四項要求中，服務型政府建設處于核心地位。

1.建設服務型政府，體現了我國深化行政體制改革的出發點和落腳點。黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》明確提出：“深化行政管理體制改革，必須堅持以人為本、執政為民，把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發點和落腳點”。通過深化行政體制改革，建設服務型政府，能夠更好地體現行政體制改革的價值目標和準則。按照這一目標，遵循這一準則，責任政府、法治政府建設才不會偏離正確軌道，也才能真正建立起廉潔政府。

2.建設服務型政府，體現了新時期公眾對深化行政體制改革的新期待。隨著我國工業化、信息化、城鎮化、市場化的穩步推進和人民群眾生活水平的不斷提高，人民群眾改善生活質量的愿望明顯增強，對就業、教育、住房、醫療衛生、環境保護、社會保障、公共安全等關系到人民群眾切身利益的基本公共服務提出了新的更高要求。通過深化行政體制改革，大力加強服務型政府建設，才能優質高效地提供公共服務，滿足公眾的新期待。

3.建設服務型政府，是建設責任政府、法治政府和廉潔政府的前提和基礎。憲法規定，中華人民共和國公民有勞動權、休息權、受教育權，在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。公民的權利就是政府的義務，是政府的責任。建設責任政府，首先必須使各級政府履行好基本公共服務的責任。建設法治政府，就是要依法明確各級政府的公共服務職責，保障公民權利，規范政府行為。建設廉潔政府，就是確保各級政府清正廉潔，有效防止和堅決克服消極腐敗現象。可見，在深化行政體制改革的四項基本要求中，服務型政府建設是基礎，是核心，是根本。沒有服務型政府，責任政府、法治政府和廉潔政府就成了無本之木。

4.建設服務型政府，是不斷改善民生、實現“十二五”規劃目標的重要保障。目前，我國城鄉社會保障發展很不平衡，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，基本統籌層次低，保障水平不高；醫療衛生服務供給總量不足，醫療衛生資源配置不均衡，城鄉醫療保障水平差距較大，“看病難”、“看病貴”的問題仍然突出；社會矛盾尖銳復雜，群眾訴求表達渠道不暢，利益協調和權益保障機制不健全；生產安全、事故災難、公共衛生事件、食品安全事件、社會安全事件多發，公共安全形勢不容樂觀，等等。這些問題的存在不僅嚴重影響了民生的改善和社會公平正義，而且嚴重制約了科學發展和經濟發展方式的轉變。因此，只有深化行政體制改革，大力加強服務型政府建設，切實提高政府基本公共服務能力，才能夠維護社會公平正義，保障和改善民生，化解社會矛盾，為實現“十二五”規劃目標提供體制機制保障。

三、構建適應服務型政府要求的公共行政體制

建設服務型政府，要求構建適應服務型政府要求的公共行政體制。為構建這一體制，要進一步深化改革，切實解決行政體制中的深層次難題。

1.積極穩妥地推進干部人事制度和選舉制度改革。在現代社會，公共意志是按照憲法和有關法律，通過民主集中制的途徑形成的。公共意志形成后，如果得不到有效執行，就會極大地降低政治的公信力，削弱政權的合法性基礎。要使公共意志得到有效執行，就要按照民主政治發展的要求和中央的戰略部署，積極穩妥地推進干部人事制度和選舉制度改革，確保權為民所用，利為民所謀，促使各級政府轉變觀念和作風，優質高效地提供公共服務。

2.實現政府職能向公共服務的根本轉變。將政府的主要職能轉變到公共服務上來，是建設服務型政府的核心，也是深化行政體制改革的重點。為實現政府職能的這一轉變，一是依法加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把政府不該管的事項轉移出去。所謂依法推進，即依法劃清政企之間、政資之間、政事之間和政府與市場中介組織之間的權力界限，實現政府責權的法定化，用法律的剛性手段規范政府行為，迫使政府把更多的時間、精力和財力轉移到公共服務上來。二是將中央提出的各級政府要更加注重公共服務的精神和要求上升為國家法律，依法明確規定公共服務在各層級政府職能中的主導地位和核心地位。三是建議修改憲法和政府組織法等相關法律法規，進一步明確各級政府公共服務的職責權限，健全政府職責體系。通過加強行政法制建設，促使各級政府依法履行公共服務職責，切實提高公共服務效能。

3.按照建設服務型政府的要求優化政府結構。依據良治理論，判斷政府治理的好壞有兩條標準，一是政府是否干了自己應該干的事，二是政府是否干好自己應該干的事。在我國，建設服務型政府，既要求將公共服務上升為政府的主要職能，又要求政府優質高效地履行這一職能。為此，要優化政府結構，包括政府的組織結構和人員結構。

構建適應服務型政府要求的政府組織結構，一是要進一步精簡和整合政府經濟管理部門，優化這些部門的內部結構，使之真正成為宏觀調控和為經濟發展創造良好環境的部門。二是要提高公共服務部門在政府機構中的比重和地位，使之真正成為政府的主要部門或核心部門。三是加強公共服務部門組織建設，在政府公共服務領域推行大部門體制。四是實現政府機構設置的法定化，同時優化政府的人員結構，包括合理確定公共服務部門人員的總體規模，優化公共服務領域的人員結構，全面加強公務員隊伍的思想建設、作風建設和能力建設，不斷提高公務員公共服務的能力和水平。

4.調整財政支出結構，加大對公共服務的投入。黨的十六大以來，我國雖然不斷加大對公共服務的投入，但財政用于公共服務的支出比重仍然過低。在國際上，當一國人均GDP達到3000～6000美元時，僅醫療衛生、教育和社會保障三項公共服務支出之和占政府財政支出的比重達54%。2009年，我國人均GDP已經達到3700美元，而醫療衛生、教育和社會保障三項公共服務支出之和占政府財政支出的比重僅為28.73%，與人均GDP處于3000～6000美元發展階段的國家相比，相差25.27%。政府公共服務投入不足，既抑制了居民消費，影響了內需的擴大，又嚴重制約了政府職能轉變，降低了政府公共服務效能。因此要繼續推動財政體制改革，調整財政支出結構，加大對公共服務的投入力度。一是進一步增加政府用于改善民生和發展社會事業的支出比重，使基本公共服務水平與經濟社會發展水平相適應，并達到世界同等發展水平國家的服務水平。二是進一步加大對農村和落后地區基本公共服務的投入，提高農村和落后地區基本公共服務水平，逐步縮小城鄉之間、發達地區與不發達地區之間基本公共服務的差距。三是科學配置各級政府的財力，增加一般性轉移支付的規模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務的財力保障。

5.推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度。政府績效評估和行政問責制度是推進服務型政府建設的重要“抓手”。胡錦濤同志2008年在中共中央政治局第四次集體學習時強調，要推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度。建設服務型政府，要求將公共服務作為政府績效評估的重要內容，納入政府績效評估指標體系之中，并加大權重，以此促進政府職能的根本轉變。對于沒有很好履行公共服務職能的政府，要追究有關領導的行政責任。

（作者系國家行政學院教授）

①余斌、陳昌盛.“十二五”期間優化收入分配格局的思路與途徑〔A〕.國務院發展研究中心.中國發展評論〔C〕.北京：中國發展出版社，2010.12(1).15.16.