創新扶貧工作機制 推進扶貧事業發展

范小建

創新扶貧工作機制 推進扶貧事業發展

范小建

2011年5月，中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，這是今后一個時期我國扶貧開發工作的綱領性文件。2011年11月，中央扶貧開發工作會議在北京召開，胡錦濤總書記、溫家寶總理在會上發表重要講話，強調扶貧開發是一項長期而重大的任務，是一項崇高而偉大的事業。回良玉副總理指出，要認真理清思路，加快建立扶貧開發工作新機制。

2012年是我國發展進程中具有特殊重要意義的一年，也是全面貫徹中央扶貧開發工作會議精神的第一年。為做好當前和今后一個時期的扶貧開發工作，必須從工作機制上進行開拓創新，從管理體制上進行健全完善，從責任制度上進行改革探索，以推動新階段扶貧開發再上新臺階。

一、開拓創新，理清思路，建立切實有效的扶貧開發工作新機制

當前，我國扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段，轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。扶貧標準提高，扶貧對象規模和分布發生了很大變化。在這種情況下，扶貧工作的思路、方法、形式都需要作相應調整。各級扶貧部門必須在黨委、政府的領導下，準確把握形勢變化，進一步解放思想、更新觀念，按照“四個一”（劃定一條線、鎖定一群人、圈定一批主戰場、確定一種銜接關系）的新思路，建立片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作新機制，推動扶貧開發事業在新的歷史起點上創新發展。

一是劃定一條線，科學把握新的扶貧標準。經過反復研究測算，綜合考慮各種因素，中央決定，以農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準。這個標準，既是積極的、鼓勁的，也是穩妥的、可行的；既考慮到了目前各地的實際，也體現了新綱要的精神；既符合我國的國情，也照顧到了國際社會的關切。新綱要出臺后，各省區市一般是按本地上年農民人均純收入的25%-50%確定扶貧標準，31個省份的平均值約為2200元，與國家新標準相差不大。新標準比2009年的1196元提高92%，預計相當于2011年全國農民人均純收入的33%。扶貧標準的大幅提高，充分體現了黨中央、國務院對農村低收入人口的深切關懷，充分表明了中央領導集體加快推進發展成果惠及全體人民的政治意愿。今后，還要積極探索扶貧標準的動態調整機制，鼓勵有條件的地方明確扶貧標準占收入的比例，逐步實現扶貧標準的動態調整。

二是瞄準一群人，提高扶貧工作質量和成效。農村最低生活保障制度全面建立以后，農村居民的生存和溫飽問題基本解決。今后要把扶貧對象同低保對象區分開來，集中力量瞄準收入低于農村扶貧標準、并且有勞動能力的農村居民，最終形成“生存靠低保，發展靠扶貧”的工作機制和分工布局。要真正摸清扶貧對象的底數，切實做到“戶有卡、村有冊、鄉有簿、縣錄入”，并努力實現全國數據聯網，保證“低保到戶、扶貧到人”，“低保一家一卡、扶貧一人一策”。這項工作政策性強、涉及面廣、工作量大，需要認真細致地做實做好做到位。

三是圈定一批主戰場，集中力量推進連片特困地區扶貧攻堅。針對當前和今后一個時期扶貧開發面臨的形勢和任務，中央決定，把武陵山區等11個區域的連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區和新疆南疆三地州，作為新一輪扶貧攻堅的主戰場。這是推動區域協調發展的重大舉措，是促進社會和諧的重大決策，是國家扶貧戰略的重大創新，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。2011年11月，武陵山片區扶貧攻堅試點工作已率先啟動。為加強對連片特困地區扶貧攻堅工作的統籌協調，經國務院領導同志同意，已明確12個部委負責具體聯系11個片區，并建立起了定點聯系的機制。目前，國務院扶貧辦、發改委正在抓緊組織編制全國各連片特困地區區域發展和扶貧攻堅規劃，并會同有關部門研究制定支持連片特困地區的優惠政策，積極探索新機制、新辦法，使片區扶貧攻堅更加有力、有序、有效地向前推進。

四是確定一種銜接關系，促進扶貧開發與農村低保制度有效結合。具體來說，就是推進程序銜接、政策銜接、管理銜接。程序銜接就是要統一組織農村低保和扶貧對象識別工作，屬扶貧對象的由扶貧部門審批，屬低保對象的由民政部門審批。政策銜接就是要實現農村低保制度和農村扶貧開發政策全覆蓋，保證低保對象能夠及時領取最低生活保障金，保證扶貧對象能夠及時得到針對性的、個性化的扶貧政策支持。管理銜接就是要對農村低保對象和扶貧對象實行動態管理，全面建檔、互通信息、實時觀察、及時調整、有進有出。

二、完善辦法，強化監管，建立合理有序的扶貧開發管理體制

一要實行分級負責。堅持中央統籌、省級負總責、縣級抓落實的管理體制，實行中央和地方各級分級負責，這是我國扶貧開發的一條寶貴經驗，需要長期堅持。國家研究制定扶貧開發的重大戰略決策，加大投入和支持力度，加強對地方的指導和協調。省級及省級以下地方政府對所屬的連片特困地區扶貧攻堅負總責，制訂規劃，明確任務，全面實施。縣一級要根據中央和省級的總體要求，推進具體工作，狠抓責任落實。扶貧開發工作重點縣黨政主要負責同志更要認真履行職責，親自部署和協調落實扶貧開發工作。貧困程度深的鄉鎮要配備扶貧專職干部，實現扶貧開發工作各個環節、各個層次都有人抓有人管。

二要注重分類指導。我國幅員遼闊，各地情況千差萬別。要把中央決策部署同各地實際緊密結合起來，從實際出發推進扶貧開發。對革命老區、民族地區、邊疆地區特別是連片特困地區，中央將加大支持力度。中西部地區要把鞏固溫飽成果、加快脫貧致富作為主要任務，著力解決制約發展的主要瓶頸問題。東部有條件地區要提高扶貧開發水平，探索減少相對貧困、實現共同富裕的有效途徑。在致貧原因呈現多元化的情況下，對貧困群眾要采取更有針對性的扶持措施。

三要加強績效考核。為貫徹落實新綱要精神，國務院扶貧開發領導小組在廣泛征求各有關部門意見的基礎上，印發了《扶貧開發工作考核辦法（試行）》。2012年是試行考核的第一年，我們將認真執行這一辦法，樹立正確導向，不斷增強地方各級政府、中央和國家機關各有關部委推進扶貧開發工作的責任感和緊迫感，調動其參與扶貧開發工作的積極性和主動性，促進其切實擔負起扶貧開發的重要職責。根據試行情況，國務院扶貧辦還將會同中組部、發改委、財政部等部門對考核辦法中指標的有效性、相關性和敏感性作進一步測試，以提高辦法的針對性、可行性，不斷加強對各地、各有關部門的扶貧開發績效考核。

四要提高扶貧工作水平。經中央編辦批準，2007年扶貧辦有關司局加掛革命老區工作辦公室牌子，加強革命老區扶貧工作；2009年，扶貧辦增設開發指導司，具體負責組織開展貧困地區整村推進、產業扶貧、易地扶貧搬遷和有關扶貧試點等工作。這些措施都有力地推進了工作的開展。2011年國務院扶貧辦出臺了《全國扶貧開發人才發展規劃（2011—2020年）》，并制定了扶貧高層次人才、農村實用人才和勞動力轉移培訓、扶貧志愿者等三個專項計劃。2010年經國務院領導同志批準，國務院扶貧開發領導小組設立專家咨詢委員會，以加強扶貧開發理論研究、進一步推進決策科學化。機構人員的充實、人才建設的不斷加強、研究工作的不斷深入，從根本上促進了扶貧開發事業發展、工作能力提升和管理水平的提高。

三、明確任務，加強協調，建立保障有力的扶貧開發目標責任制

現在中央關于扶貧開發的大政方針已定，任務已經明確。必須通過建立目標責任制度，加強統籌協調，確保各項任務落到實處。

一是落實領導責任。經中央領導同志批準，國務院扶貧開發領導小組近兩年先后增加總政治部、國資委、全國工商聯為成員單位，以加強對軍隊和武警部隊、中央企業、民營企業參與扶貧開發工作的組織協調。內蒙古、遼寧、黑龍江、湖北、廣西、海南、重慶、貴州、陜西、寧夏等省區市由黨政主要負責同志擔任扶貧開發領導小組組長，加大了工作力度。各地發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，將扶貧開發與基層組織建設有機結合起來，選好配強村級領導班子，鼓勵和選派優秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業生到貧困村工作，幫助建班子、帶隊伍、抓發展。

二是堅持“三位一體”。鞏固和發展專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局。專項扶貧方面，繼續著力抓好易地扶貧搬遷、整村推進、產業扶貧、就業促進、革命老區建設等工作，注重規劃引導、分類指導、企業帶動和農戶參與。行業扶貧方面，各有關部門發揮行業優勢，創新幫扶措施，根據扶貧開發總體規劃目標、連片特困地區分縣名單及貧困地區基本情況，有針對性地提出政策意見，特別是資金項目優先覆蓋貧困地區并在投入力度上給予傾斜。社會扶貧方面，重點抓好定點扶貧、東西扶貧協作、扶貧國際合作等工作。進一步挖掘定點扶貧可用資源，盡可能擴大對連片特困地區重點縣的覆蓋面。東西扶貧協作要更加注重協作的實效，加大對西部省份資金、人才、項目、技術等方面的支持。

三是加大資金投入及監管力度。2001年-2011年，中央財政不斷加大扶貧資金投入，累計已達到2400億元以上，扶貧貸款實際發放規模也明顯加大。據不完全統計，省級及省級以下地方財政用于扶貧的投入逐年增加，僅省一級2001年-2011年的財政扶貧資金就達到400億元以上。各地和各有關部門普遍注重加強對扶貧資金的審計和監管，使扶貧資金使用效益有了新的提高。國家宣布大幅度提高扶貧標準后，2012年中央財政扶貧資金將有較大幅度的增加。在此基礎上，有關部門正在探索扶貧資金投入隨著扶貧對象規模增大、國家財力逐步增長而相應增長的機制。

四是加強政策協調。建立并完善有利于貧困地區發展、扶貧對象增收的扶貧戰略和政策體系。實現開發扶貧與社會保障的有機結合。對可能給扶貧工作造成較大影響的重大政策和項目，要積極進行貧困影響評估。無論是制定財稅支持、投資傾斜、金融服務和產業扶持的政策，還是研究確定土地使用、生態建設、人才保障和關注重點群體的政策，都應緊緊圍繞和服務于中央確定的新階段扶貧開發目標任務，進行充分論證和研究，條件成熟后及時出臺試行。通過加大政策支持力度，加快貧困地區發展，促進共同富裕，實現到2020年全面建成小康社會的奮斗目標。

（作者系國務院扶貧開發領導小組副組長、辦公室主任）