加強法治建設 深化資源環境管理改革

汪光燾

加強法治建設 深化資源環境管理改革

汪光燾

“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，發展仍面臨重要機遇和有利條件。同時，發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，制約科學發展的體制機制障礙依然較多，經濟發展與能源資源短缺、生態環境脆弱的矛盾進一步加劇。加強法治建設，進一步深化資源環境體制機制改革，加快管理模式創新，推動建設資源節約型、環境友好型社會是我國破解資源環境約束難題，走科學發展的必由之路。

一、法治建設是深化資源環境管理改革的重要保障

資源環境保護形勢十分嚴峻。“十二五”期間，我國經濟仍將快速發展，人口總量仍將持續增長，工業化和城鎮化仍將快速推進，資源能源消耗仍將快速上升。近些年來，由于建設用地大量增加，耕地減少，人地矛盾突出。石油、天然氣等能源資源和鐵、銅、鋁等重要礦產消耗過快，資源保障程度降低。據統計，2010年我國的煤炭產量達到33億噸，原油產量達到2.03億噸，粗鋼產量達到6.27億噸，石油、鐵礦石對外依存度分別為54.8%和53.6%。我國的環境質量局部有所改善，但總體惡化的趨勢仍未遏制。2010年，我國1/5的地表水國控斷面水質為劣Ⅴ類，湖泊富營養化問題嚴重，部分飲用水水源地水質安全受到威脅；全國17.2%的城市空氣質量未達到國家二級標準，區域性大氣污染突出；土壤環境質量總體不容樂觀，受污染的耕地約有1.5億畝。

改革是破解資源環境約束難題的有效途徑。我國發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出的重要原因是改革不到位、體制機制不完善。當前，我國資源性產品價格形成機制有待進一步理順，市場對土地等生產要素配置的基礎性作用尚未充分發揮，有利于保護環境的體制尚不健全；財稅體制改革總體進展緩慢，地方政府的財力與事權不相匹配，環境保護與經濟發展的矛盾仍很尖銳；行政管理體制改革還不到位，管理中“越位”、“錯位”、“缺位”等問題仍比較突出，政績考核評價體制尚不完善。只有通過不斷深化改革，加快轉變政府職能和管理方式，努力消除制約發展的體制機制障礙，才能有效破解我國資源環境約束難題，為科學發展提供動力源泉。

資源環境法律為深化資源環境管理改革保駕護航。當前，我國已經制定了9部環境保護法律，15部自然資源法律，制定頒布了環境保護行政法規50余項，部門規章和規范性文件近200件，軍隊環保法規和規章10余件，國家環境標準800多項，批準和簽署多邊國際環境條約50余項，地方性環境法規和規章1600余件，基本建立了具有中國特色的資源環境法律體系，從制度上、法律上解決了資源環境保護工作中帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的問題，將改革的成果以法律的形式鞏固下來。同時，資源環境法律又是隨著社會實踐的發展而不斷完善的，它將實踐經驗比較成熟的、各方面認識也比較一致的，規定得具體一些，增強法律的可操作性。對實踐經驗尚不成熟又需要法律進行規范的，先規定得原則一些，為引導實踐提供規范和保障，又為深化改革留下空間，確保立法進程與改革開放和社會主義現代化建設進程相適應，為建設中國特色社會主義提供法制保障。

二、依法推進我國資源環境管理仍面臨巨大挑戰

三十多年來，我國資源環境管理逐步加強，建立了具有中國特色的資源環境法律制度和管理體制。但是，面對“十二五”時期的新形勢新任務，現行資源環境管理還存在著諸多不適應的方面，亟待進一步深化改革。

資源環境領域的宏觀管理體制改革相對滯后。當前我國資源環境管理主要依賴行政命令，這一方面與管理部門綜合運用市場機制的能力不強有關，但另一方面也表現為資源環境領域的宏觀管理體制改革相對滯后。資源型產品、生產要素價格形成機制改革緩慢。價格是市場經濟配置資源最有效的調節杠桿，沒有自然資源等生產要素價格的進一步市場化改革，充分發揮價格傳導機制的作用，對下游產業形成一種倒逼機制，很難促使企業和社會逐步擺脫對低價資源和資源紅利的依賴，通過技術進步和管理創新來提高自身綜合競爭力，從而帶動相關行業的體制改革，建立起資源節約、成本降低、效率提高的管理體制和運行機制。財稅體制改革緩慢，制約了經濟社會發展與環境保護相協調格局的形成。我國當前的財稅體制不夠合理，地方政府的財力與事權不相匹配，現行稅制中地方政府的財源過于依靠第二產業，而相應的生態資源補償機制尚未建立，地方政府保護資源環境的動力和能力明顯不夠。與此同時，我國在環境與資源保護方面采取的稅收措施比較零散和分散，且在整個稅收體系中所占比重較小，無法充分起到調節作用。

資源環境管理運行機制不夠優化。我國的資源環境管理實行統一監督和分級分部門管理相結合的體制，但在實際運行過程中，部門分工不夠清晰，職能交叉重疊，部門間統籌協調配合的機制還不健全。如我國的稀土管理，稀土開采、生產指標和出口配額由幾個部門分別下達，出現了各控制指標不匹配的情況，削弱了國家政策的嚴肅性和權威性。重審批輕管理的問題尚未解決，全過程監管還有待完善。如我國的環境影響評價管理，將主要精力用于審批，沒有著力開展驗收、跟蹤評價等后續監管。

資源環境管理監督制約機制尚不健全。當前資源環境管理中權責脫節，監督不力，問責不嚴的現象還比較突出，這反映了我國資源環境管理監督制約機制還不健全。資源環境法律還不完善。現行資源環境法律對政府行為規范不夠，注重規定政府的權力，對相應的義務和約束性規定薄弱；法律責任制度設計不嚴密，對違法行為的懲罰力度過低，使得法律的震懾力不夠；環境司法還不完善，公民個人和組織通過司法途徑來解決資源環境還面臨法律和技術上的巨大困難。政府績效考核評估還不完善。政府作為環境保護的主要責任主體，履行環境責任的優劣直接關系到當地環境質量的好壞。而現行的政府績效考核還存在缺陷，領導干部履行職責缺乏動力，制約了環保事業的發展。法律監督和社會監督的力度不夠。權力機關的監督近年來發揮了重要作用，但還有待進一步完善，輿論監督的法制化程度還較低，人民群眾的監督受限于掌握的信息不足，尚停留在只有原則、沒有制度保障的階段，還沒有發揮其彌補政府執法和監督力量不足的巨大作用。

三、踐行法治推動資源環境管理改革

深化管理體制改革，推進依法行政。經過多年的推進，我國的改革已進入“深水區”，每一項新的改革舉措，都涉及權力和利益的再調整再分配，繼續深化改革的阻力和難度加大。應加快資源價格形成機制的改革，推進建立靈活反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的資源型產品價格形成機制，建立和完善資源產權市場體系，深化資源行業市場改革，建立以市場為基礎的價格調控機制。加快財稅體制改革。圍繞主體功能區建設，完善財政轉移支付制度，逐步建立生態補償機制；全面改革資源稅，盡早開征環境保護稅；完善高耗能、高污染、資源性產品的出口退（免）稅政策，推動資源節約和環境保護。推進依法行政，建設法治政府。社會主義市場經濟是法治經濟，要進一步轉變政府職能，做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用；要嚴格依法辦事，所有行政行為都要于法有據、程序正當；要提高依法管理的水平，綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決資源環境問題。

完善法律體系，優化資源環境管理。中國特色法律體系的形成，標志著我國立法工作站在了新的起點上。今后一個時期，應更加注重法律的修改完善和配套法規的制定，更加注重健全立法機制，克服立法過程中的部門利益化傾向，堅持科學立法、民主立法，增強法律的科學性、合理性和可操作性，充分體現人民群眾的合理訴求。要抓緊修改環境保護法和大氣污染防治法、土地管理法、礦產資源法和森林法等，推動能源法、原子能法和自然遺產保護法的出臺，并相應的制定一系列配套法規和地方性法規，完善資源環境法律體系。要完善資源環境管理基本制度，堅持用制度來管理資源環境。完善環境標準制度，建立符合我國國情的環境基準體系；強化環境監測制度，建立國家監測網絡和監測數據信息體系，通過制度保障監測數據和環境質量評價的統一；規范環境保護規劃制度，強化生態保護；銜接環境影響評價制度，使環境影響評價與限期治理等環境保護的其他制度和相關工作銜接；完善跨行政區污染防治制度，總結區域流域綜合管理的實踐經驗；補充總量控制制度，推動從控制污染物排放濃度到實現保護和改善環境質量工作思路的調整；充實農村和資源開發利用過程中的環境管理措施，推動薄弱地區和薄弱環節的管理。

落實責任，強化內部和外部監督。落實有權必有責、用權受監督、違法要追究，是行政管理改革的重要目標。深化資源環境管理要加快健全行政績效評估。堅決改變那種助長片面追求GDP增長速度的政績標準和考核評價制度，切實把經濟增長質量和效益、節約能源資源和保護環境、推進社會全面進步等作為行政績效的重要標準和考核評價指標體系，有效引導和督促各級政府和工作人員樹立正確的政績觀。完善政府的法律責任。法律要強化政府及其相關部門在資源環境保護工作中不作為甚至姑息縱容違法行為的責任；要增加在日常工作中上級政府和有關部門對下級政府和有關部門的監督和責任追究；要規定政府應當定期向本級人大常委會報告本行政區域環境狀況和環境保護目標的完成情況，對發生重大突發污染事件的，還應當專項報告，發揮人大監督作用。明確企業的法律責任。企業不僅要對減少排放污染物負責，也要對排放污染物對公共環境質量造成的影響承擔責任；法律要進一步明確企業負責人的責任，企業負責人應對本單位的污染防治工作全面負責，接受職工的監督，違法要追究其法律責任；完善排污收費制度，堅持按排污量越大、超標越嚴重、繳費越高的原則，確定排污收費的征收標準，適時加大對超標排污的處罰力度，強化企業的社會責任。為公眾監督創造條件。公眾監督的前提是享有信息的知情權，環境信息公開是保障公眾環境知情權的基本手段和公眾監督機制的重要內容，是公眾了解和監督環保工作的必要條件。法律要規定政府及其有關部門應當依法公開環境信息的責任以及公民、法人或者其他組織可以依法申請獲取環境信息；企業應當依法開展監測，依法公開信息，對修改信息和銷毀信息承擔法律責任。

（作者系全國人大環境與資源保護委員會主任）