后農業稅時代南陽市農民負擔問題調查與分析

楊云善 李 哲

（信陽師范學院 河南信陽 464000）

一、調查結果分析

鄧州市和社旗縣都是農業大縣市，分別處于河南省南陽市西南部和東部，鄧州市經濟發展水平處于南陽市的中上游，社旗縣是國家級貧困縣。2010年，兩縣農民的人均收入分別為6141元和 3691元，選擇這兩個縣進行調查，對反映南陽市的農民負擔現狀具有一定的典型意義。調查組在每個縣重點選擇了2個鄉鎮，每個鄉鎮5個村，每個村隨機調查10個農民，共調查了100個農民，獲得有效問卷100份。這些調查初步反映了農民對減輕農民負擔工作的看法以及當前農民負擔新情況。

1.法定不合理收費徹底消除。2003年，南陽市農民人均負擔為66元，畝均負擔為55元。2005年，南陽市農民人均負擔為36.5元，比2003年減少13.5元；畝均負擔為30.7元，比2003年減少24.3元。從2005年起，南陽市全部免征農業稅、鄉統籌、村提留和其他收費，實行“零稅率”，“法定”農民負擔減低為零，至此政府向農民強加的顯性負擔徹底消除。

2.廣大農民普遍認為負擔降低了。調查數據表明，所有被調查農民都知道國家早已停止征收農業稅，地方政府也取消了農村勞動積累義務工、鄉統籌、村提留、義務教育階段國家免除學雜費并對生活貧困學生有生活補助；有57%的務農戶認為自己收入持續上升，78%的純農戶認為農民負擔大有降低，11%的農民認為負擔稍有降低，兩種情況合計起來共有89%的農民認為負擔下降，這充分說明免除農業稅確實減輕了農民負擔。

3．廣大農民比較滿意費稅改革成效。調查數據表明，40%的人選擇 “效果非常顯著”，43%的人選擇了 “效果一般”，兩者合計起來有83%的人選擇了農村稅費改革的成效“效果非常顯著”和“效果一般”；14%的人選擇了“沒有效果”，僅有3%的人選擇了不滿意，這些人大都是年級較大、對國家政策認識不足，或是因為社會撫養費、擇校費、建房費等受到地方某些政府部門的不公正對待。總體來說，大家還是比較認可稅費改革的成效。

4．農民負擔問題依然大量存在。調查中我們還發現，免除農業稅后，農民負擔問題仍然存在，涉農收費部門為了躲避上級監督管理部門的監察,采取各種辦法使得向農民收費的形式模糊化、多樣化和復雜化,從而使越來越多農民負擔從“顯性”轉向“隱性”。例如，調查中反映最強烈的問題，是農民在修葺或新建房子時會被要求交納如建房費、建房押金等不合理的收費項，有80%以上的農民對此項收費持否定態度。鎮政府管轄的土地管理部門對外宣稱是按國家規定辦事，但是收費不開收據，也不給農民辦建房證，且收費遠遠高于國家規定標準。類似的情況在一些婚喪喜和計劃生育部門征收社會撫養費中也有出現。

二、后農業稅時代農民負擔較重的原因

1.縣鄉機構膨脹，財政負擔過重。我國農村原來實行的是“政社合一”的人民公社制，機構相對簡單，每個公社不過二三十人。自從 1985年“社改鄉”之后，鄉鎮政府開始機構膨脹，除了和上級政府部門相對應的“七站八所”外，為安排領導家屬，照顧地方關系，僅筆者所在鎮的計生辦就有近30個員工沒有編制，基本是領導親屬，完全靠額外征收社會撫養費發工資。這就導致鄉鎮供養人員大增，縣鄉財政負擔沉重。為應付日常財政支出的膨脹，鄉鎮政府鼓勵各部門去“創收”，并形成了惡性循環，使得農民負擔成為久治不愈、反復發作的“頑疾”。

2.鄉鎮經濟基礎薄弱，財源不足。事實證明，經濟實力越雄厚的鄉鎮，農民負擔越輕，越貧困的鄉鎮，農民負擔越重。然而，在本次調查的鄧州市九龍鄉、羅莊鎮和社旗縣的唐莊鄉、陌陂鄉，這些鄉鎮經濟很不發達，仍然是以糧食生產為主的傳統農業經濟，種植業和養殖業仍占主導地位，市場化規模化程度不高，農業商品化程度低，農產品加工業尚屬初級階段，難以形成高附加值、高利稅的農產品生產、加工企業。僅有的數家鄉鎮企業大多是資源性消耗型的小企業，如磚廠、面粉加工廠、養殖廠等，科技含量低，市場競爭能力差，可提供的稅收廖廖無幾。過去這些鄉鎮以農業稅、鄉統籌村等為主要財政收入，工商稅收占的比重很小，在農業稅取消后，地方純稅收和財政收入就更加有限了。

3.農資價格上漲和教育醫療費用太高。農藥、化肥品種的不斷翻新，雖然滿足了農民的多元化選擇需要，但價格卻普遍比以前上漲了30%—60%，有的甚至達到了100%—150%。農民收入是“走著漲”，而醫療收費、高中學費、大學學費是“跑著漲”。在本次調查中66%的純農戶認為子女教育費用和醫療費用是其生活中最重要的支出。農民普遍反映教育支出占到家庭收入的30%—70%，高額的醫療費用讓近20%農民選擇生病不去任何醫療機構，自己買些藥吃或自己扛著。僅不到10%的農民生病選擇去公立醫院，而事實上因病致貧、因學致貧的現象，在農村已經是十分常見。

4.不切實際或不健康的消費讓農民難以招架。人情關系彩禮費用較重。時下的紅白喜事，逢年過節和蓋房喬遷等都要送禮。每次少則50元，多則上千元，送彩禮約占到農民年均家庭支出的20%以上。住房消費負擔重。從南陽農村的調查看，蓋新房或裝修房屋幾乎是所有農民一生中最重要的事情之一，農民十年以上的積累才能蓋一座8間左右的樓房，花費大約在12—18萬之間，這時期內農民沒錢用于其它消費。而一些地方政府為緩解財政壓力，借收建房費為名變相出賣集體耕地大行斂財，進一步加重了農民負擔。結婚和喪葬中的陋習和封建迷信蔓延也隱形加重了農民負擔。此外，諸如修宗廟、擇墓地、請巫師等封建迷信活動死灰復燃，這些畸形消費行為也無情吞噬著還不富裕的農村資源和資金。

三、新形勢下應對農民負擔問題的基本對策

1．改革縣鄉機構，構建服務型政府。縣鄉財政供養人員比例過高財政困難，是縣鄉部門之所以屢屢將手伸向農民，搜刮民脂民膏，加重農民負擔的重要原因。目前，在很多國家是三級行政管理體制，而我國是四級行政管理體制，在市縣級和縣鄉級，部分部門職能重復，機構膨脹，多數縣鄉級機構分工不清，職能模糊。因此縣鄉鎮黨政機構和事業單位一定要下決心合并那些職能相近的部門，圍繞服務“三農”為中心進行了重新布局，統一設置農業服務中心、規劃建設服務中心、文化服務中心、社會事務辦和計生服務所等，設4—7個綜合性辦公室，精簡機構，提高辦事效率。認真界定鄉鎮政府職能，進行鄉鎮政府職能轉換，建立高效、協調、規范的基層政府管理體系，以促進農民負擔的減輕。

2．發展縣域鎮域經濟，做大縣鄉財政“蛋糕”。解決鄉財政困難的問題，根本的出路還在于發展經濟涵養財源。2004年以來，鄧州市羅莊鎮本著“實事求是、因地制宜”原則，把“三抓”作為發展鎮域經濟的主體，擺上重要位置，時時講“三抓”，處處搞“三抓”，培育、引進、扶持多策并舉，圍繞支柱農業，特色農業，培育種植，養殖優勢農戶；圍繞工業，招引資金上大項目，培育企業家，從而有效地擴大了“三種人”群體。近年來，全鎮共培育發展民營企業家34家，經濟能人496人，優勢農戶1280戶。這些“三種人”不但融合了一、二、三產業，而且用關鍵的少數帶動重要的多數，快速推動了鎮域經濟的發展。該鎮農民人均年純收入已有過去的不足2000元增加到現在4780元。全鎮呈現出政通人和、百業興旺、各和諧發展的良好局面。

3．加強對農村醫療、義務教育等方面支持和保護的力度。努力增加政府財政對農業和農村的投入，按照建立公共財政體制的要求，確保財政支農資金的使用方向，改進政府農業投資管理體制，提高政府支農資金的使用效益。對農村各級醫院特別是縣級醫院和農村合作醫療機構，必須加大整治力度，嚴格規范它們在治療、醫藥方面的收費標準；不斷加大對其投入力度，提高醫務人員技術水平，改善就醫條件，增強醫院服務能力；抓好農村九年制義務教育“一費制”和“兩免一補”等政策的落實，使廣大農村孩子都能真正享受到免費教育的好處；加大對農村義務教育的投入力度，提高家庭經濟困難寄宿生生活費補助標準，提高農村中小學公用經費和校舍維修經費補助標準，提高農村中小學教師工資待遇，加大對教育亂收費的整治力度。

4．打破城鄉“二元”結構，給農民以國民待遇。要促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，在農村富余勞動力流向城市的同時，積極引導城市資金、技術、人才、管理等生產要素向農村流動。加快推進戶籍制度改革，建立城鄉統一的人力資源市場，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。消除一切歧視農民的政策，努力創造條件使農民和市民享有平等的受教育權、享有同樣的社會保障和同樣的就業機會和權利，讓農民得到越來越多的實惠，逐步縮小給城鄉差距，給農民以國民待遇。

5．全面落實惠農政策，從根本上遏止農民增負源頭。鑒于以前農民負擔反彈的教訓，鄧州市羅莊鎮鎮政府對每一項惠農政策的出臺實施，都是站在群眾利益的立場，高度重視、狠抓落實。在加強對惠農政策宣傳、讓群眾明白、擴大群眾監督的同時，對執行政策的政府各級各部門，嚴格管理，定措施、定時間、定進度，有效地把國家的良種直補、糧食直補、教育兩免一補、農機具購置補貼等一系列惠農政策落到實處。同時，在村內重大收費事項中全面推廣運用“4+2”工作法，發揚民主、集思廣益，公開透明，有效地制約基層政權組織對農村收費、亂攤派、亂集資、亂籌資籌勞等加重農民負擔的違法違規行為的發生，切實減輕農民負擔。○

參考資料：

［1］賀雪峰.三農中國［M］.武漢:湖北人民出版社，2006.

［2］袁金輝.取消農業稅后的農民負擔調查［J］.行政論壇,2006,(1).

［3］韓俊.告別“皇糧國稅”之后［J］.中國稅務,2005,(8).

［4］王瑞豐.“后農業稅時代”農村問題及對策探究［J］.重慶社會科學，2005,(8).

［5］陶勇.農村公共產品供給與農民負擔「M」.上海:上海財經大學出版社，2005.