論社會管理體制創新的科學性問題

□ 方立新 姚利紅

本期專題/社會管理創新

論社會管理體制創新的科學性問題

□ 方立新 姚利紅

社會管理體制創新已經成為當今及今后一個時期里，我們國家黨和政府工作的重要內容，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的體制范式正在成為人們的共識。然而，社會管理面對的是千千萬萬的民眾，耗費著數以億計的國家財富，關涉千家萬戶日常生活的幸福與安康；管理方式的轉變與革新，更涉及到制度的變革，理念的更新，以及公共權力與利益格局的變換與重構。因此，需要認真總結我國包括經濟體制改革在內的各領域改革的成敗得失，將改革的熱情與嚴謹的科學態度很好地結合起來，走出一條目標清晰，方法科學，功效顯著的社會管理改革之路。據此，我們認為，我國的社會管理體制創新，在科學性方面需要把握以下幾點。

一、以社會管理的規律和現代化特征作為創新前提和突破口

同經濟管理一樣，社會管理也有自身的規律和特征。如果忽視了這一點，社會管理的目標很難達到，社會管理體制的改革也將困難重重。探索社會管理的規律和特征是社會管理體制創新的前提和突破口。在我國，社會管理是全新的研究領域，雖然在改革開放前也有社會管理，但當時的社會管理只是政府行政管理的一個分支而己。隨著改革開放的不斷深入，尤其是社會主義市場經濟的全面確立，社會領域逐漸與政治、市場領域分離，成為獨立的生活空間，社會管理的內涵和外延都發生了極大的改變，這就要求我們重新探索現代社會管理理論，構建適應我國現代化社會建設的社會管理基本制度框架。因此，社會管理體制創新首先必須厘清社會管理的規律，重點把握社會管理的現代化特征。

當前我國的社會管理存在著社會轉型期的規律和特征，具體表現為多元性、復雜性、互動性和系統性。

（一）多元性。多元性是指社會管理主體、社會管理客體與社會管理目標的多元性。社會管理主體的多元性是指社會管理的參加者不僅包括各級政府、還包括社會中介組織、其他社會組織，以及公民個人。以政府為中心的社會管理是建立在傳統的政治結構與文化的基礎之上。隨著政治文明的演進，雖然黨和政府在整個社會管理體系中的領導作用有所增強，但是現在政府職能需要逐步地從社會的相關領域中退出，這就需要各種社會組織與個人發揮其應有的作用，這也解釋了社會管理主體的多元化是社會發展的內在要求這一內涵。社會的和諧發展與進步是社會管理的目標。誠然，管理要面對一個雖然它把每個人的幸福作為自己的最高目標，但最終是否有能力改變與此目標相違背的客觀現實的問題。如果要避免目標的偏離，不能只是簡單的要求社會秩序的穩定，還要注意社會發展的和諧與進步。因此，社會管理目標的多元性表現在：一是為了追求社會秩序的穩定；二是追求社會發展的和諧；三是追求社會發展的進步文明與幸福。社會管理主體的多元性是基于社會管理客體的多元性。

（二）復雜性。社會管理的復雜性，表現在社會管理客體的復雜性、社會管理主體和社會管理客體相互交叉以及社會管理客體之間的矛盾。隨著社會主義社會及其經濟文化的發展，社會管理客體的日益復雜，社會所面臨的任務也日益復雜。同時，這些任務的規模也擴大了，包括社會事業、社會生活、社會組織、重大社會事務的日益增多且相互交叉。社會管理主體與客體之間的交叉表現在二者的共同利益與特殊利益之間的矛盾。社會管理客體的不同利益群體之間矛盾日益成為社會的主要矛盾之一。其中帶有全局性和嚴重性的沖突主要有：1.利益沖突。利益是社會整合的核心內容，利益分化是我國社會分化與轉型過程中一個最深刻的現象。總的來看，在傳統的利益一元化格局轉變為多元化的過程中，如何使不同階層和群體，甚至不同地域和個人的利益訴求得到充分表達，并使利益得到綜合平衡和滿足，是消弭政治沖突的關鍵所在，也是政治一體化的社會基礎。2.價值沖突。改革開放以來，以社會主義的價值為核心，各種亞文化大量產生，進而導致價值取向多元化。一些背離社會主義文化核心價值的頹廢觀念大量出現，這是造成各種敗壞社會風氣的行為甚至犯罪行為不斷衍生的思想根源。這些行為和現象作為反社會的游離因素，時刻侵蝕著社會秩序的根基。3.社會沖突。困擾當代中國社會的矛盾很多，這些矛盾往往是產生社會沖突的根源，主要有：日益龐大的人口規模與迅速提高人們物質文化生活水平的矛盾；沉重的就業壓力與提高勞動生產率、實現生產技術現代化的矛盾；日益強烈的環境保護要求與能量資源消耗日益劇增的矛盾；人口流動與維護社會治安的矛盾；勞動力擇業自由與城鄉分離、分隔的矛盾；組織管理的有效性和秩序要求與現有組織管理松弛和大量非組織群體及社會游離人群之間存在的矛盾。

（三）互動性。社會管理體制的互動性是指社會管理的多元主體在對復雜的社會事務進行處理時的信息交流與協作，這是多元主體之間進行協作的前提條件和基本保證。與傳統的社會管理體制相比，現代的社會管理不是一個封閉的系統，而是開放的。社會管理主體，尤其是政府必須是開放性的，只有通過與社會管理客體之間的物質交流與信息溝通，才能根本提高社會管理的能量，為社會管理體制創新提供基礎。

（四）系統性。現代社會管理必然是系統管理。社會管理體制的系統性是指社會管理系統本身有一定的邊界，不是無限開放的。它具有整體性、關聯性、層次性特征。我國傳統的社會管理模式是政府與社會高度合一的集中管理模式，它導致社會缺乏自我管理和自我發展的能力，最終影響到社會的協調、健康發展。同時，這種管理模式還使政府部門機構臃腫、層次重疊、人浮于事、效率低下、管理成本居高不下。因此，創新社會管理體制必須以系統性為依托，形成綜合聯動、互為助力、整體協調的社會管理體制。

改革開放以來，我國社會發生深刻變化，社會管理體制也面臨著前所未有的挑戰與考驗。雖然從整體上說，我國社會管理在轉型期沒有出現普遍性的規范真空、管理真空和嚴重的不穩定現象，仍然保持著一定的權威性和連續性，仍然是社會穩定的主要基礎和支撐力量。但是，與社會主義市場經濟條件下社會經濟成份、組織形式、就業形式、利益關系和分配方式多樣化趨勢的進一步發展相比，社會管理體制并沒有實現相應的轉型，建立在計劃經濟體制基礎上的高度集權且封閉性的體制特征并未真正改變，仍滯后于經濟與政治方面的改革。然而，沒有社會領域的支持，市場經濟和民主政治建設都無法有效運行，沒有社會領域的深刻變革，經濟和政治改革都將無法進一步發展。社會領域的變革正成為推進中國整體改革事業的關鍵因素，社會主義的現代化，理應包括社會管理的現代化。

當代中國社會管理從理念到體制都已經到了不能不改、不得不改，需要創新與重構的階段，然而這種改革創新與重建需要我們對它進行深入地觀察與思考。從不同的角度對中國社會管理進行透析，是我們創新社會管理體制的前提。

二、以社會管理主體的多面向考量作為創新依托和載體

在社會管理中，政府、市場、社會各自具有不同的角色，承擔不同的功能。它們之間的關系不是一成不變的，而是隨著社會發展的不斷推進而呈現出不同的博弈關系。因此，我們必須采取動態和辯證的思維來構建政府、市場、社會之間關系模式的分析框架。一方面，我們不僅要提高政府自身能力，尤其是政府最基本最重要職能的完善，從而強化國家制度的基礎力量;另一方面，我們也要充分重視發揮市場和社會的功能，解決轉型社會中存在的問題，這不僅僅是國家的事情，也需要全社會的參與。同時，也要強化市場和社會對國家權力的制約，因為“沒有社會制約的國家權力總是危險的和不可欲的，它是對專制主義的放縱”。①現代政治的使命就是對國家的權力施加制約，把國家的活動引向它所服務的人民認為是合法的這一終極目標上，并把權力的行使置于法治原則之下。

政府、市場、社會都可以成為社會管理的主體，在社會管理改革和社會體制創新中發揮各自的功能和作用。政府要為社會管理改革創新構建制度框架，提供制度基礎設施;要進行最基礎的社會管理和提供最基本的公共服務，這些社會管理和公共服務是市場和社會都無法替代的;要培育和扶持社會組織的成長與發展，鼓勵市場和社會力量參與社會管理和公共服務，并為它們提供必要的政策支持和法律保護;要保障社會公平和社會正義，維持市場秩序和社會秩序，為市場和社會的有效運行提供長效機制。市場要發揮其在資源配置和競爭效率方面的優勢，因為市場有著政府和社會無法企及的功能。社會也要發揮其社會機制的優勢，在政府失靈和市場失靈的領域，積極承擔起社會管理和公共服務職能;同時，社會自身也要通過不斷的成長與發展來實現自我組織、自我管理、自我服務，從而達到社會的自治自主自律，這也是政府培育和扶持社會的最終目的，政府不應希圖將社會整個地納入到它的行政框架體系內，使社會成為政府控制的一個非政治、非市場領域，而是要推動社會發展，使其成為自治主體，并與國家和政府形成合作互動關系。社會管理要體現民主治理、參與合作的理念。民主治理意味著在社會管理中，要對管理主體和管理方式進行比較評估，從而找出最為有效的管理模式。參與合作也并不是單純指管理主體在參與社會管理并進行合作的過程中都處于平等狀態，各主體之間的地位和關系表現為一成不變。相反，它是一個動態的發展過程，政府、市場、社會之間的關系表現為博弈性而不是僵化性，也就是說，在不同的社會管理時期和管理領域，各管理主體的地位和關系也有所不同。具體而言，在一些基礎性的社會管理領域中，需要政府主導來推動社會管理改革，市場與社會可以協助政府來完成一些相應的職能，這在社會管理的初期尤為多見。隨著市場化和城市化的繼續推進，社會公共領域進一步擴大，社會力量也得到相應壯大，這時就需要政府逐步退出一些領域，并積極鼓勵市場和社會參與社會管理，讓市場機制和社會機制充分發揮其功能和優勢，而政府只是扮演著制度框架提供者、政策法規制定者以及公平正義保障者的角色，發揮最基本但卻是最重要的功能。這種動態的過程也表明了社會管理改革是一個循序漸進的過程，社會發展有著自身的規律和邏輯。

具體來說，就是以“政府負責、社會協同、公眾參與”為導向架構新型社會管理體制。

（一）政府負責

服務型政府的打造是社會管理體制創新的著力點。服務型政府強調的是政府的服務作用，強調的是政府向社會和公眾負責，強調的是政府負有限責任，而凡是市場和社會可以自我發展、自我良性運行的領域, 政府就不應該過多介入。實踐中, 我們必須明確政府在社會管理中的責任:首先, 政府負責就是政府制訂規則, 創造環境, 組織政府運作活動, 提供服務和福利、稅收, 通過合同、協議等方式委托社會組織開展社會服務, 政府負責不等于政府包辦; 其次, 政府應當通過創新等方式, 廣泛調動社會組織、企業參與社會服務; 再次, 政府通過包括公民教育在內的方式激勵公眾關心社會事務, 讓公眾自己管理自己的事務, 目前我國部分居民對于公共事務的冷漠是我們建立和完善社會管理格局面臨的挑戰之一; 最后, 政府不在社會領域與民爭利, 而應大力支持社會領域的公民事務。

（二）社會協同

現代社會是一個權力、利益逐漸分化的多中心社會。應當正視我國經歷了三十多年的社會主義現代化建設之后社會變化的多元現實, 努力把握社會結構的新變化, 充分認識新的社會主體的出現及其利益訴求。西方國家從20 世紀60 年代到90 年代在對待新的社會因素問題上的正反經驗告訴我們: 忽視現代化進程中形成的新的社會力量, 看不到新的社會主體的產生及其意義, 就不能正確處理社會危機, 會導致社會矛盾的激化, 影響社會的穩定與和諧; 而重視非傳統社會主體的出現, 適應多元社會主體的利益訴求, 采取相應的社會政策, 則能夠防范和控制社會危機, 促進社會的穩定與和諧。目前我國正處于社會矛盾高發的敏感時期,改革開放以來積累的各種新舊社會矛盾極易引發社會沖突, 造成社會秩序紊亂。我們必須認真分析對待多元社會主體的利益, 尤其是新的社會主體的新的利益要求。既然社會是一個多元化的系統, 社會管理也應該是多元的。多元社會管理的宗旨是根據社會公眾的需要, 通過多方參與、協同解決的方式提供公共服務與公共產品。與傳統社會管理理念和方式相比, 新的社會治理模式中, 政府不再是唯一的價值存在, 社會非營利組織、市場化的組織和公民社會等同樣可以成為進行社會管理、提供公共服務的主體。各種社會治理主體在協作的基礎上彼此相互拾遺補缺, 形成互相補充、共同治理的格局。社會管理所借助的機制是復合的,“它既包括政府機制, 同時也包含非正式、非政府的機制”, 在這些復合機制的作用下,“隨著管理范圍的擴大, 各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要、并實現各自的愿望”。

（三）公眾參與

現在, 政府主要還是采取行政化的手段來管理,就是下級服從上級, 這種行政化的管理模式容易出現官僚化和腐敗現象; 并且, 這種管理方式也大大落后于社會多元化的發展趨勢。政府要改變傳統的管理方法, 具體說來就是動員全社會力量參與社會管理。改變那種單一的行政化的社會管理模式, 吸納全社會力量參與, 是創新社會管理體制的內在要求。公眾參與社會管理帶來的好處在于，其一，使得在政府與社會、政府與市場的關系的認識上, 傳統社會管理體制的合理性基礎被打破, 政府不再是唯一的公共服務和公共產品的提供者,而更多地轉向為社會主體活力的持續釋放提供制度保障這一角色上來，用法律、經濟和政治的途徑與方式發揮全局的統籌協調功能。其二，社會管理的手段由平面化向網絡化轉變。社會管理的手段是復合的, 既有政府通過行政或者借助市場手段提供公共產品和公共服務, 也有市場化組織通過市場化手段提供公共產品和公共服務, 還有非營利組織通過市場化手段或者社會動員的方式提供公共產品和公共服務。其三,社會管理的目的由工具化向價值化轉變。社會管理的目的不僅僅是為了提高人類社會的效率, 更重要的是要在效率實現的基礎上體現社會公正, 以實現人的全面發展為最終目的。因此, 體現在對政府以及其他組織與公民關系的認識上, 公民作為政府行政行為或者市場行為的相對方, 享有參與權和發言權。政府行政行為或者市場化組織的市場行為的效果取決于它們與其行為相對人的關系, 有賴于相對人即公民的合作與支持。政府以及市場化組織與公民之間不僅是管理與被管理的關系、服務提供者與服務接受者之間的關系,同時還是被監督者與監督者的關系。體現在責任意識上, 新型的社會管理模式從片面強調政府在社會管理中的單方責任向同時強調政府、市場、公民共同承擔社會責任轉變。公民參與管理是現代政府改革運動的主要特征,也是社會主義國家實現社會和諧的一個基本前提。在西方發達國家, 公民參與管理是公共機構治理的基本手段。多元社會群體自下而上地表達民主參與的吁求，以及民主政治體制自上而下地擴大民主的參與性, 二者是一個良性的政治互動過程, 有利于一個快速發展中的社會保持政治上的平衡和穩定。作為社會主義國家, 由于人民基本利益的一致性, 民主參與管理體現大眾的民主參與要求, 強化執政的民主性、參與性和人民性, 努力探索多樣化的政治參與方式,是今后我國社會建設的重點和方向, 也是保持改革的發展態勢和大局穩定的根本保證。

三、以社會管理體制的現代化趨勢作為創新導向和目標

（一） 社會管理體制改革與創新的“社會化”趨勢。如通過積極培育和發展社會組織，使其在社會管理和公共服務中發揮應有的作用;通過暢通參與渠道和完善參與機制，使企業公司、社會組織和公民參與到社會管理體制改革過程中，促進公民社會成長。可見，“社會化”的趨勢不僅體現了社會參與改革的一種內生要求，而且也體現了政府作為一種外生力量來推進社會管理體制改革與創新的“社會化”的要求。在應對社會管理體制創新的社會化趨勢方面，浙江義烏和福建泉州的體制創新值得我們借鑒和學習。從1999 年5 月開始，義烏市總工會在義烏市委領導下，以建設“平安義烏”、構建和諧社會為目標，以包括外來務工人員在內的職工群體為服務對象，以協商調解、參與仲裁、代理訴訟、法律援助為基本手段，覆蓋勞動關系全過程全領域的工會社會化維權新機制。2001 年，福建省泉州市總工會，提出“用社會資源、建維權機制”，通過動員和整合制度資源、社會資源，創新工作方法和手段，較為有效地維護了民營企業的職工，特別是100 多萬外來工的權益， 不僅緩和了勞資沖突，推動了各類相關矛盾的化解， 而且穩定了職工隊伍，支持了民營企業的正常運行和發展，在協調當地政府、職工和資本關系過程中發揮了重要作用。①盧漢龍：《創新社會管理體制》，上海：上海社會科學院出版社，2008年，第45頁。

（二）社會管理體制改革與創新的“基層化”趨勢。如通過基層民主政治建設來推進我國民主政治建設的發展進程;通過村民自治、社區自治等基層層面的改革與創新來完善基層社會管理體制。 “基層化”的趨勢不僅為社會管理體制改革與創新提供了一個微觀視角，而且也為其改革的開展提供了有效的基層平臺和豐富的實踐經驗。“基層化”趨勢在江西、成都的社會管理體制創新中可見一斑。2003 年4 月開始，江西省民政廳在農村自然村落成立以老干部、老黨員、老模范、老知識分子、老復員軍人為主體， 熱心為村民服務的志愿者參加的“村落社區志愿者協會”，下設社會互助救助、衛生環境監督、民間糾紛調解、文體活動聯絡、公益事業服務和科技信息傳遞等工作站， 組織和動員村民依法民主辦理社區公共事務， 縮小村民自治的范圍，解決了村委會管轄區域過大，村委會日常管理效能在自然村出現“斷層”的問題，提高了村民的參與意識和民主意識， 較好地實現了群眾對村落公共事務和公益事業的自我管理、自我服務和自我監督，維護了農村社會的穩定。另外，作為中國“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，成都市政府在2008 年11月頒布出臺了《關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見（試行）》，在全國首次分清了政府和村級自治組織在農村公共服務和社會管理中的職能職責，對社會、經濟和政治組織進行了分工，為農村基層治理結構合理化奠定了基礎。①盧漢龍：《創新社會管理體制》，上海：上海社會科學院出版社，2008年，第48頁、第50頁。

（三）社會管理體制改革與創新的“綜合化”趨勢。如通過建立綜合服務中心、綜合保障救助體系等實現一體化、集約型的管理，從而改變原來分散化、粗放型的社會管理模式;如通過建立社會組織綜合管理機制，改革原有的雙重管理、多頭管理弊端。可見，“綜合化”的趨勢體現了整合社會管理資源、提高社公管理效率的要求，從而優化了社會管理體制改革與創新的手段和方式。社會管理體制創新的“綜合化”可以參考北京和深圳地方經驗。2007 年12 月，北京在全國率先組建了職能完備的省市級社會建設專門機構——北京市委社會工作委員會、北京市政府社會建設工作辦公室，負責統籌協調全市社會建設工作。而深圳市鹽田區自2005 年開始把社區工作站從社區居委會中獨立出來，從組織結構、性質、職能、人員、經費、場地等關鍵環節一一分離，將社區工作站的經費納入財政統一安排，由政府全額撥款，不向居民收取任何費用。這種創新比較成功地分解了城市社區治理組織的行政和社區服務功能，在維持上級政府對社區的有效管理的前提下，通過社區組織產生方式和治理結構的創新，落實了社區的自治功能。②盧漢龍：《創新社會管理體制》，上海：上海社會科學院出版社，2008年，第48頁、第50頁。

（四）社會管理體制改革與創新的“互動化”趨勢。如通過轉變政府職能，創新政府治理模式，促進政府與市場、社會的合作共治;如通過創新黨的領導方式和人大代表履職機制，實現黨的領導和人民群眾的有效互動。可見，“互動化”的趨勢打破了原有垂直單向的領導與被領導、管理與被管理的模式，從而構建了水平式、網絡化的合作互動模式。在社會管理體制創新的實踐探索中，許多地方政府狠抓公眾參與，積極發揮公眾參與的積極性和能動性，收到了良好的效果。

四、以社會管理體制的實踐分析作為創新落腳點

目前，我國的社會管理體制較傳統社會管理體制已有較大改變，“初步建立起現代社會管理體制的基本框架”。在社會轉型時期，政府的社會管理和公共服務職能也發生了相應的轉變，尤其是隨著社會新生力量(社會組織)的不斷發育與成長，它們也成為社會管理的主體之一，使社會管理主體呈多元化趨勢，社會的協同作用日益明顯。公眾參與的范圍和規模也不斷增大，形式和渠道也日益增多，社會網絡開始形成并逐漸擴大，這些都構成了公眾參與社會管理的重要形式，成為社會管理和公共服務不容忽視的社會資本。與此同時，社會政策和法律法規不斷修正并逐漸完善，在社會救助、社會保險、村民自治、社會組織登記管理、和諧勞動關系、弱勢群體(婦女、兒童、殘疾人、老年人等)權益保護、應急管理、安全監管和社會治安等方面都制定了相應的法律或行政法規。社區制替代了單位制和街居制成為基層社會管理體制，社區在社會管理和公共服務等方面發揮了重要作用，尤其是在培育社會組織以及基層選舉方面推進了基層社會管理體制改革。此外，我國初步建立起覆蓋城鄉的社會保障體系，各種社會管理體系也正在建立并不斷完善中。

各地也在社會管理創新中形成了不少先進經驗，值得各級政府互相交流、學習、借鑒。其中，學習和借鑒的主要內容應是其他地區社會管理創新的意識、精神、措施、模式、機制等等，特別要重視的是可為本地區社會管理創新所移植的一些方面，以縮短自己的摸索過程，走上一條捷徑，提高創新的效率。值得關注的是，目前我國已有不少地區走出了自己的社會管理創新之路。比如，江蘇省南通市探索建立了處理社會矛盾糾紛的大調解，逐步健全了較為完善的大調解組織機制、制度體系和運行規范，形成了矛盾糾紛的受理登記、首問負責、排查分流、聯動聯調、定期回訪、調處督辦、培訓管理、統計報表等各類運作制度，維穩效果比較明顯。2009年，國家賦予深圳“綜合配套改革試驗區”的定位，在社會管理領域，“創新”與“改革”成為關鍵詞，深圳市“采購”了800名社工，將部分公共服務和公共管理還于社會，深圳市委市政府高度重視和支持社會組織發展，將社會組織問題列入重大調研課題，明確了凡是社會組織能辦的，政府辦得再好也不符合改革的方向，政府要為社會組織發展讓出空間。另外，江蘇省常州市鐘樓區法院和司法局共同創造的訴前調解做法，即“鐘樓模式”等等，都在不同領域、不同程度上對社會管理體制創新作了有益嘗試，其創新的理念、勇氣和已取得的經驗，值得各地重視。

然而，雖然社會管理體制創新在實踐層面已經取得不少成績，但是囿于對社會管理和社會管理體制的認識和研究還很不充分，現行社會管理體制及其創新的科學性、系統性還很不夠，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局還遠未形成。具體來說，主要表現在以下三個方面：

（一）作為社會管理主體和基礎的公民社會很不發達，公民社會對社會管理的參與程度很低，這極大地限制了更多的社會公共事務管理在公民社會自我組織和自我管理的自我治理中實現。雖然中國公民社會正隨著市場經濟和民主政治的發展而迅速崛起，并且對中國的政治生活、經濟生活和社會生活產生日益重大的影響，但是，公民社會的發展還存在許多問題。如公民社會賴以發展的組織基礎非常薄弱；公民社會組織的發展面臨許多制度性困境；公民社會組織很不發達；公民的社會參與意識和程度還很低；公民社會領域自我管理所需要的組織載體和公民的志愿精神和公共精神都不同程度地不成熟或缺乏等等。我們知道，社會的自我管理和自治是社會管理的基本機制，成熟發達的公民社會是社會管理所需要的社會基礎，而我國公民社會的現狀不能為社會管理提供必要的社會基礎，大大限制了在社會的自主、自治和自理的過程中實現社會的基本管理。

《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》從加強黨的執政能力建設和提高構建社會主義和諧社會的高度肯定了公民社會和公民社會組織的作用，突出了公民社會在社會管理中的協同和參與的定位，同時強調“發揮城鄉基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用，發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成社會管理和社會服務的合力”。但是，由于沒有強大的公民社會和公民社會組織的存在，所謂公民社會在社會管理中的協同和參與作用無法得到應有的體現和發揮，社會協同、公眾參與的社會管理格局遠沒有形成。

此外，社會管理主體角色出現重疊，功能出現交叉。政府缺位、錯位、越位的現象雖然沒有以前那么嚴重，但是仍然存在。盡管在現代社會管理體制中，政府己不再是社會管理的唯一主體，但是就目前來看，政府仍然是最主要的角色，起主導作用，這使得其他的社會主體在社會管理過程中只能是一個被動參與者的角色，合作治理所要求的地位平等并沒有實現。公眾參與更多的是表現形式，對社會管理和社會政策的結果輸出基本沒有作用。政府、企業、社會組織以及公民個人在社會管理和公共服務中的功能邊界仍十分模糊。作為提供規模化、制度化公共服務的政府卻時常缺位，公共服務均等化任務依然十分艱巨，而政府在作為與居民生活息息相關的瑣碎的、分散的、非規模化的公共服務供給方面卻有越位之嫌。企業、社會組織和公民這類市場和社會力量在社會管理和公共服務中的功能和作用往往受限于政府權威而得不到充分的發揮。

（二）有限政府的理念尚未確立，市場經濟制度有待健全，這些相配套的制度條件的不足已成為政府充分履行社會管理職責的瓶頸和制約因素。公民社會的自我管理和自治是社會管理的基礎，但是，社會管理離不開國家和政府對公民社會和社會公共事務的能動治理。政府在社會管理中應扮演什么樣的角色，起什么樣的作用，管理哪些社會事務，怎樣管理，如何與公民社會組織共同進行社會管理等都是政府進行有效社會管理必須厘清的前提性問題。但是，在我國，受長期高度一元化傳統社會體制的路徑依賴，在舊的社會體制解構向新的體制轉軌的同時，處于“傳統依賴—解構—體制轉軌”三重張力中的政府對自身的管理職能定位不清，有限政府的理念沒有確立，對行政管理、市場管理和社會管理職能劃分不清，常常造成政府社會管理職能的越位、缺位和錯位等現象；再加上我國社會主義市場經濟體制建立時間不長，市場經濟制度仍有待健全，市場機制的作用得不到應有的發揮、公共產品和公共管理的泛市場化等都是市場機制不健全的表現。政府管理和社會管理職能定位錯位、缺位和越位以及市場經濟體制的不健全構成了我國社會管理和社會管理體制改革的重要制度環境，并成為制約政府充分履行社會管理職能的制度因素，成為我國社會管理和社會管理體制進一步完善的瓶頸所在。

同時，社會管理的方式仍然比較單一，社會資源配置存在不平衡。然而，當前的社會管理由于依然是在政府主導下，所以實行的仍是以行政方式為主的管理方式，而以道德內約和輿論約束為特征的社會自愿方式只是附屬方式，公民利益得不到有效表達，社會管理體制改革創新的社會化得不到體現。社會資源配置也因為政府主導因素而更多地流向到政府指定部門，而可供非政府部門和組織配置的資源十分有限，這也使得社會力量發展不均衡。

（三） 現行社會管理體制科學性不足，也不健全。從公民社會的本質要求和社會本位與共同治理理念的角度看，中國應當建立以社會自我管理和公民廣泛參與為前提的政府主導的社會管理體制。現行社會管理體制的不科學與不健全是相伴共生的，沒有科學的社會管理體制，就不可能有健全的社會管理體制。現行社會管理體制的不科學和不健全主要表現在：

從社會管理的制度和規則層面來說，我國對管理職權劃分和職能配置的規定、管理對象和領域的設定以及作為管理基本依據的法律法規及政策的制定等方面都沒有科學的認識和研究，例如，我國對社會管理的認識還不清晰，社會管理理念還遠沒有形成，政府對自身的社會管理職能認識不清，對社會管理應該管什么、怎么管和管到什么程度等這些前提性問題缺乏科學和成熟的理解；國家和政府在對社會管理的過程中，沒有設立統籌社會領域管理工作的專門的統一組織，政府對社會的管理都是各自為政、互不相干，缺乏社會管理所需要的全面的社會政策等；政府對經濟建設和社會發展的關系認識不足，對社會發展的公共財政投入不足、投入結構不合理等。

從社會管理的組織層面上來說，政府在社會管理體制中的一元主體地位使得政府長期壟斷了所有社會公共事務，同時發揮著“掌舵”和“劃槳”的雙重功能，沒有形成社會公共事務多元主體共同治理的網絡。“強政府，弱社會”的大環境造就了傳統的社會管理體制，作為社會管理唯一主體的全能政府，既是社會管理的第一負責人，又是社會風險的最后承擔者，公民社會組織和公民參與社會管理的空間很小，自治能力差，社會力量和市場力量對政府的依賴性極強，這些都極大地限制了社會力量和市場力量在社會管理中發揮相應的作用，催生了不健全的政府單邊管控社會的管理體制。要想實現對社會的有效管理，就需要努力健全現行社會管理體制，充分發揮公民社會領域和市場機制的作用，形成政府、公民社會和市場力量等多元主體共同治理的局面。

從社會管理的機制層面上來說，沒有形成社會管理的決策機制和政策影響評估機制，沒有建構出順暢的利益表達和溝通機制、多贏互利的利益綜合機制、人民內部矛盾的化解機制和健全的社會穩定維護機制等。從根本上講，社會管理的目標就是要調節利益關系，解決社會生活的利益矛盾和沖突，維護社會公正原則，維持社會公共秩序和穩定。然而，現行社會管理體制很難發揮相應的作用，各類社會主體的利益表達和訴求沒有得到應有的滿足，利益矛盾和沖突問題突出，社會公正原則沒有得到應有的維護，社會出現一定程度的不穩定和失序狀態。

因此，創新社會管理體制需要以實踐為基礎，按照實踐是檢驗真理的唯一標準的觀點，重視實踐，勇于實踐，先試先行，在實踐中整合優勢，吸取經驗，從創新實踐中發現問題、分析問題，最終解決問題，在此基礎上進一步提升創新水平。

作者方立新，男，浙江大學光華法學院教授（杭州 310008）；姚利紅，女，浙江省法制研究所助理研究員（杭州310028）。

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