司法行政創新社會管理服務的嘉興實踐

□ 課題組

司法行政創新社會管理服務的嘉興實踐

□ 課題組

編者按：2011年，浙江嘉興市取得“全國法制宣傳教育先進城市”兩連冠，“人民群眾安全滿意度”全省第一，以及“平安大市”六連冠的佳績。該市司法局被中央精神文明建設指導委員會授予“全國文明單位”稱號。嘉興司法行政系統在創建全省工作示范，創新社會管理服務，全面履行司法行政職能等方面，形成了富有特色的“嘉興做法”。本期《浙江經驗》欄目刊載分別由嘉興市司法局局長孫建良、副局長王蕾擔任課題組組長完成的兩篇研究性文章，供參考與探討。

司法行政機關作為社會管理服務工作的直接參與者，伴隨社會結構調整的加快，社會分工的細化，參與社會管理服務工作的覆蓋面越來越廣泛，已然成為政府創新社會管理服務的主體力量。嘉興在司法行政創新社會管理服務中有著獨特的實踐與思考。

一、司法行政創新社會管理服務的價值優勢

近年來，隨著中國社會新的社會階層和利益群體紛紛出現，新的社會階層與傳統社會階層之間，新的社會階層內部由于利益獲取模式不同，轉型期社會價觀值失范、收入分配差距擴大等原因，帶來了社會利益失衡、社會階層斷裂、矛盾糾紛頻發等突出問題。由于社會階層利益的分化，群眾的利益訴求和維權意識不斷增強，對公共法律服務的需求也日益增長。對此，需要司法行政機關充分發揮自己職能優勢，著力完善科學化的司法行政社會管理服務體系。

一是管理優勢。司法行政機關的管理在社會管理類型上是一種保障性管理，這種管理職能的發揮，能最大限度的減少對抗因素，能最直接地維護社會和諧，能為社會管理活動創造穩定的發展環境。嘉興市目前有勞教人員、社區服刑人員、刑釋解教人員等三類特殊人群萬余人，這三類特殊人群的管教幫扶工作是社會管理工作重要組成部分。通過對罪犯和勞教人員的人身管控，使其無力危害社會，從而維護社會穩定。安置幫教工作是刑罰執行機關和社會的銜接平臺，既有教育改造的管理功能，又有扶助幫困的服務功能。法律服務監管，則是通過對法律服務人員的執業監督和執業道德、執業紀律教育，進一步優化法律服務市場，提高法律服務等公共服務的社會供給力。

二是服務優勢。社會管理服務的基本任務包括協調社會秩序、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。上述七項社會管理任務都離不開法律手段的介入。法律服務是司法行政機關一項重要職能，通過律師、公證、司法鑒定、法律援助、基層法律服務等機構和人員的執業活動，能夠維護當事人合法權益，以個案的公正促進社會的公平正義；能夠協調市場主體平衡利益關系，以法律手段規范經濟行為和社會秩序；能夠促進政府與人民群眾交流溝通，以第三方身份助推政府的良性治理。

三是引導優勢。社會糾紛的解決、社會局面的穩定，必須依靠全社會法治理念的形成。全社會法治理念的形成需要政府的引導，司法行政機關的普法依法治理工作正是發揮法律引導功能，提高全社會法律意識的重要手段。通過持之以恒地開展法制宣傳教育，不斷提高人民群眾和領導干部的法律素養，為創新社會管理服務提供良好的法治環境。

四是預防優勢。預防矛盾發生、避免激化矛盾是做好社會管理服務工作的關鍵，是創新社會管理服務活動的源頭性工程。司法行政機關的人民調解工作,通過矛盾糾紛排查,能夠在第一時間發現矛盾隱患，預防矛盾糾紛的發生。公證制度作為訴訟制度的前置，提早介入民事、商事和經濟活動,是一項重要的預防性法律制度。律師和基層法律服務工作者為政府擔當法律顧問，有效降低政府決策風險、行政執行風險，在預防社會矛盾糾紛上發揮著重要作用。

五是資源優勢。司法行政機關“點多、線長、面廣”的行業特點在社會管理中呈現出較強的資源性優勢。律師、公證、司法鑒定、基層法律服務、人民調解、法律援助、勞教管理、社區矯正、安置幫教、司法考試等工作，服務定位不同、服務對象有別、服務領域各異，多樣化的工作職能使得司法行政機關參與社會管理服務的覆蓋面明顯廣泛，介入社會管理服務工作的深度更具有基礎性、前置性，服務人民群眾更加直接、貼近，在推進創新社會管理服務中更易于發揮職能作用。

二、嘉興司法行政創新社會管理服務的主要實踐

（一）司法行政創新社會管理服務的主要做法

1. 實施人民調解安民工程，打造服務群眾、維護穩定的“第一平臺”。一是創新調解組織。不斷深化區域性人民調解組織和行業性專業人民調解組織建設，先后建立醫患、交通事故、勞資糾紛、新居民等行業性專業調委會40多家。南湖區還加大社會管理創新力度，開展“一村（社區）一老娘舅”工作，提升對基層社會矛盾糾紛的化解水平。二是完善調解機制。先后與法院、檢察院、高速交警支隊等部門建立“多調聯動”的銜接機制。秀洲區依托司法行政法律服務中心工作平臺，設立“區社會矛盾聯合調解中心”，整合多方力量三調聯動，真正形成“大調解”工作體系。三是提升調解能力。加強人民調解制度化、規范化、法制化建設，評選“人民調解能手”，建立專職調解員隊伍，不斷提高人民調解的質量和公信力。目前，全市有專職調解員340多人。

2. 實施法制宣傳近民工程，創新弘揚法治、傳播文明的“第一課堂”。一是宣傳對象近民。以“法律七進”為載體，著力抓好領導干部、青少年、新居民等重點對象的法制宣傳教育，形成了“領導學法制度化、公務員行政執法人員學法規范化、青少年法制教育系列化、外來人員法制教育多元化”的嘉興特色。二是宣傳載體近民。堅持普治結合，抓好“法治城市和法治縣（市、區）工作先進單位”、“民主法治村（社區）” 和“誠信守法示范企業”等基層法治創建活動，不斷提高社會法治化管理水平。嘉善縣被表彰為“全國法治縣(市、區)創建活動先進單位”，全市有市級“誠信守法示范企業”19家，市級“民主法治村（社區）”245個、省級“民主法治村（社區）”55個，全國“民主法治示范村”4個。三是宣傳手段近民。與媒體聯辦《老娘舅人民調解工作室》、《小崔說法》等法治欄目，建立法治文化陣地。運用法制宣講輔導、法制文藝演出、法制漫畫大賽、青少年模擬法庭、法制案例剖析、公交車載廣告、手機短信、微博公文等各種形式，擴大法制宣傳的受眾面和影響力。四是宣傳產品近民。圍繞強化法制觀念、傳播法律文化、提升法律素養的要求，開發了《構建和諧勞動關系操作體系》、《律師等法律服務人員現場見證》以及醫患糾紛、勞資糾紛、交通事故專業調解宣傳手冊等系列產品。

3. 實施法律服務便民工程，拓展維護權益、構建和諧的“第一需求”。一是創新建立司法行政法律服務中心。2009年以來，全市整合司法行政各項服務職能，先后建立起市、縣兩級“司法行政法律服務中心”，形成以市“中心”為基點，縣（市、區）“中心”為輻射的“1+7”“中心”服務網絡。最近又在部分鎮（街道）試點建立“綜合法律服務中心”，努力構建司法行政系統“服務大局大平臺、便民惠民大窗口、提供高效大服務”。二是健全法律顧問體系。在全面推進政府、行業協會、企業法律顧問體系的基礎上，由政府出資為每個村（社區）配備一名法律顧問。三是規范行業發展。通過開展法律服務“規范發展年”、律師事務所星級評定等活動，規范拓展法律服務行業。目前，全市有律師事務所58家，律師520名；基層法律服務所29家、基層法律工作者218名；司法鑒定所3家、司法鑒定人27名；公證處6家，公證員23名，初步構建起適應嘉興市社會管理服務需要的法律服務體系。

4. 實施法律援助惠民工程，提升關注民生、促進公正的“第一窗口”。一是建站擴點，落實惠民措施。大力加強法律援助站點和“12348”三級服務平臺建設，努力開辟“綠色通道”。先后在鎮（街道）以及團級以上駐嘉部隊、市總工會、婦聯、殘聯、共青團、消協等地及部門設立了法律援助站150個，在1128個村（社區）和1200多家規模以上企業設立法律援助聯絡員，著力打造“半小時援助圈”。二是加大宣傳，提高法援知曉率。通過延伸服務窗口宣傳、拓展媒體輿論宣傳、深化社會民眾宣傳、爭取上級重視宣傳，以及定期編纂《嘉興市12348法律援助輿情分析》和《法律援助專報》等，進一步提高法援知曉率。三是健全機制，提升援助水平。整合社會資源，不斷壯大社會法律援助志愿者工作隊伍，為法律援助工作提供人才保障。并與公檢法建立刑民事訴訟法律援助和司法救助配合機制，與勞動、工青婦、殘聯建立工作協調機制。

5. 實施特殊人群管教幫扶保民工程，落實教育挽救、鞏固安穩的“第一責任”。一是開展特色化的勞教管理。深化勞教人員“半天學習、半天勞動”的校園式教育模式，加強所區文化建設，開展心理矯治，建立技能培訓、職業介紹、法律援助“三位一體”工作平臺，營造集“社會化、開放化、人性化”于一體的管理氛圍。二是實施規范化的社區矯正和安置幫教。通過組建三級一體化指揮調度中心、完善社區矯正規范化制度，加強社區矯正警示、教育、培訓基地建設，對重點對象采用GPS手機監控，強化三色管理等，促進社區矯正規范化、專業化發展。在加強對重點刑釋解教人員的管控的同時，寓服務與管理之中，前移延伸幫教關口、與監所開展“無縫對接”、加強過渡性安置基地建設，加大就業培訓力度等，凸顯幫困扶助和人文關懷。

（二）司法行政創新社會管理服務的主要成效

1. 社會管理服務基礎進一步夯實。目前，全市73個司法所，辦公用房總面積達2.1萬平方米，平均面積超過280平方米；配備專職工作人員334名，平均每個所達4.6名，實現了基礎設施建設省定C類“全達標”，直屬司法所建設“全覆蓋”，形象標識建設標準 “全統一”，名所名長的影響力“全提升”，形成了新一輪司法所規范化建設的“嘉興做法”。2010年，全市有11個司法所被命名為“省級規范化司法所”。同時，全市還建立各類調解組織2321個，行業性專業調委會46個，個人調解室25個，并配備專兼職人民調解員10317人，形成了縱向到底、橫向到邊的調解網絡。

2. 社會管理服務體系進一步優化。一是創新了人性化的新居民服務體系。嘉興市在浙江省首推“以新調新”模式，先后建立鎮（街道）新居民調委會26家，村（社區）和個人新居民調解室44個。同時，還結合嘉興新居民管理實際，成立了新居民法制宣傳、法律援助工作總站，開辟了新居民法律援助綠色通道，做到法律援助同城待遇，切實保障新居民合法權益。二是構建窗口化的司法行政綜合服務體系。全面建成市、縣兩級司法行政法律服務中心，為群眾提供“窗口化、綜合性、一站式”的法律服務。截至目前，市“中心”窗口累計接待并辦理群眾來訪4381批次，受理法律援助案件255件，解答法律咨詢13592件，辦理各類審批服務事項468批次，行政許可服務整體提速達到50%。

3. 社會管理服務效果進一步顯現。一是維護社會穩定取得新成效。2010年，全市共排查調處各類民間糾紛22380件，成功率達 99.2%，防止群體性上訪687件，制止群體性械斗156件。同時，勞教場所持續132個月安全穩定無事故，幫助339名勞教人員順利回歸社會。2009年以來，全市社區矯正對象再犯新罪率和刑釋解教人員重新犯罪率均低于省控標準，為嘉興市榮獲人民群眾安全感滿意度全省第一以及平安大市“六連冠”作出了積極貢獻。二是服務發展取得新成效。在2011年的村級組織換屆中，積極組織律師、公證員等法律服務工作者，開展村務“法律體檢”，協助村“兩委”換屆選舉，幫助修繕村規民約、合同、協議等681件。三是保障和改善民生取得新成效。2010年以來，全市各級法律援助機構共提供法律咨詢31332人次，辦理法律援助案件4236件，先后辦理了“俞文華人身損害賠償”、現役軍人陳某刑事附帶民事訴訟等一批引起社會和媒體廣泛關注的重大法律援助案件，贏得了人民群眾的良好“口碑”。

4. 社會管理服務能力進一步增強。在創新社會管理服務中，全市司法行政系統通過加大對創新社會管理工作的培訓、管理、考核、總結提煉的力度，進一步提升社會管理服務能力，樹立了司法行政系統新形象。近年來，嘉興市司法局先后兩次被浙江省司法廳榮記集體二等功，同時，嘉善、桐鄉、平湖、海寧四個縣（市）司法局也先后被省司法廳榮記集體二等功。自2008年以來，市司法局連續三年被嘉興市委、市政府考核為 “市級優秀部門”、被省司法廳考核為“優勝單位”。從2003年以來，嘉興市司法局先后獲得“市直文明機關”、“市級文明單位”、“省級文明單位”、“全國精神文明建設工作先進單位”等殊榮，實現了“文明單位六年四級連創”系列目標，2011年，被中央精神文明建設指導委員會評為“全國文明單位”。

三、新形勢下司法行政創新社會管理服務的幾點思考

面對新形勢、新任務、新要求，創新社會管理服務已成為司法行政系統在今后一個時期所要破解的重大課題，關鍵是要健全社會管理體系，完善社會管理服務內容，核心是要管理理念的創新、管理平臺的創新和管理機制的創新。

（一）以理念創新為先，樹立“服務型”的社會管理服務理念

1. 樹立以人為本理念。創新社會管理服務是一項復雜的系統工程，必須依靠全社會的力量來開展。為此，要以群眾工作統攬社會管理服務，積極引導人民群眾自覺主動參與社會管理。要轉變全能統治型政府治理范式，還權于民，從“國家本位”轉換到“社會本位”。司法行政系統必須統籌好各方主體，優化配置司法行政資源，按照基本公共服務均等化的要求，堅持以政府為主導，廣泛動員和組織各行業協會和律師、公證、基層法律服務、司法鑒定等法律服務單位，建立起布局合理、城鄉聯動、優勢互補、方便快捷的城鄉一體法律服務體系，從而構建起普惠制司法福利機制，實現社會管理服務的最優化。 要大力培育行業自我管理組織，更多運用柔性管理手段，構筑社會廣泛參與“大社會、小政府”的多元化社會管理機制，實現社會管理服務的多樣化。

2. 樹立服務為先理念。創新社會管理服務，就是要寓管理于服務之中，以服務促管理，實現由防范型管理向平等型、服務型、無償型管理轉變。為此，司法行政機關要以社會公共利益為出發點，從人民群眾的實際需要出發，針對當前日益增長的公共法律服務需求，推進以司法行政法律服務中心為依托的社會管理服務創新。通過健全完善市、縣兩級司法行政法律服務中心和鎮（街）綜合法律服務中心網絡，為城鄉居民提供“窗口化、綜合性、一站式”的公益法律服務。努力提高司法行政法律服務質量，為公眾提供優質的法律服務產品，不斷滿足公眾的社會化、公益性法律服務需求。讓群眾感受到更快捷、更便利、更高效的“一站式”服務。

3. 樹立公平正義理念。社會公平正義，是社會穩定的基礎。 對司法行政機關而言，創新社會管理服務，就是要大力推進法律援助事業發展，優化城鄉法律援助的工作布局，努力構建城市、縣（市、區）、鎮、村（社區）四級法律援助網絡，暢通城鄉居民、農民及農民工申請法律援助的渠道，健全各項便民、惠民機制，努力為困難群眾、特殊群體平等地獲取司法福利提供保障，著力解決公民平等的權利、合理的訴求因經濟困難而不能實現的問題。

（二）以平臺創新為基，打造“一站式”社會管理服務平臺

1. 提升市“中心”新功效。市“中心”是彰顯全市司法行政形象的重要窗口，對縣（市、區）、鎮（街道）中心，具有指導協調等職責。因此，市“中心”要進一步加強資源整合、完善工作機制、健全工作制度、精細工作流程、創新系列產品，在整體提升“中心”的社會管理服務水平上取得新功效，為縣（市、區）、鎮（街道）中心進一步拓展服務領域、規范服務標準、提升服務水平做出表率。同時，還要加強“中心”宣傳，增加社會各界的關注度，增加法律援助知曉率，增大產品的受益面，從而提高群眾滿意率，提升“中心”的整體形象。

2. 打響縣“中心”新品牌。縣（市、區）司法行政法律服務中心是對司法行政職能的拓展和延伸，也是對縣級司法行政職能的一種強化，尤其是對構建地方社會矛盾化解大平臺，具有十分重要的支撐作用。要積極依托司法行政法律服務中心，探索構建人民調解、司法調解、行政調解三位一體、三調聯動的“大調解”工作體系。在調解過程中，“中心”要發揮法制宣傳教育的引導作用、法律服務的規范作用、法律援助的保障作用。此外，還要在“中心”平臺上構建“訴調”、“檢調”、“醫調”、“勞調”、“交調”等多調銜接聯動的工作格局，真正成為司法行政機關的“便民窗口”、“惠民品牌”。

3. 試點鎮“中心”新平臺。鎮（街道）綜合法律服務中心是公共法律服務體系的有益補充。在加快推進新一輪司法所規范化建設，力爭“十二五”時期50%以上的司法所達到“省級規范化司法所”的基礎上，選擇一些有條件的鎮（街道），試點建立綜合法律服務中心，并不斷健全工作機制。鎮（街道）綜合法律服務中心主要承擔法律服務及其指導、法律咨詢與法律援助、矛盾糾紛調解、法制宣傳教育等綜合法律事務等法律服務工作。同時，要結合嘉興市統籌城鄉綜合配套改革和“兩新”工程建設實際，做好40個左右的新市鎮司法所、調委會的調整與提升及300個左右新農村、新社區調解室的籌建工作。

（三）以機制創新為主，構建“多元化”的社會管理服務體系

1. 創新矛盾糾紛化解機制，打造廣覆蓋的人民調解體系。一是健全調解網絡。不斷健全市、縣（市、區）人民調解指導委員會、鎮（街道）和村（社區）人民調解委員會等覆蓋全市的四級調解組織網絡，著力加強鎮（街道）、村（居）委會聯合調委會、企業調委會、個人調解室、民情工作室等新型調解組織建設。二是拓展調解領域。加強對新形勢下社會矛盾糾紛特點的研究，深化行業性專業調解組織建設，不斷拓展調解領域，著力化解初始狀態的勞動爭議、醫患糾紛、征地拆遷、交通事故、物業管理等疑難糾紛。三是整合調解資源。要按照“整合資源、整體聯動”的要求，構建人民調解、司法調解、行政調解三位一體、三調聯動的“大調解”工作體系。積極推進專職調解員隊伍、人民調解專家庫、民間和諧員隊伍建設，搭建城鄉信息、資源共享平臺，形成相互協作、相互支撐的工作機制。同時，強化“人民調解也是辦案”理念，引導律師、公證員等法律服務工作者，參與疑難復雜矛盾糾紛的調解、預防和減少矛盾糾紛，引導群眾依法有序表達利益訴求。

2. 創新公共法律服務機制，打造多層次的法律服務體系。一是夯實公共法律服務基礎。進一步拓展規范法律服務行業，把法律服務業納入全市現代服務業總體規劃，研究出臺扶持政策措施，加快法律服務機構規模化、專業化、品牌化發展，確保到2015年，每萬人擁有律師數達到或超過2.5的小康標準。二是優化公共法律服務配套。以政府購買服務和志愿服務相結合的方式，為每個村（社區）配備一名法律顧問，深化“一村一社區法律顧問”制度。大力開展“所所合作”，通過律師事務所與基層法律服務所“一對一”結對，將城市優質法律服務資源傳遞延伸到農村，逐步實現城鄉法律服務資源的均衡合理布局和均衡共享，建立惠及全市人民的“司法福利”體系。三是突出公益法律服務供給。加大以法律援助為主的政府公益法律服務供給，加大法律援助力度，降低法律援助門檻，通過多種便民舉措，讓更多的困難群眾得到便捷的法律援助，努力為困難群眾、特殊群體平等地獲取司法資源提供保障。

3. 創新利益訴求表達機制，打造寬領域的依法治理體系。一是夯實法治基礎。采取市場化運作、項目化推進的新手段，充分發揮法制宣傳教育職能，進一步加強對各級領導干部、公務員、青少年、新居民等重點對象的法制宣傳教育，提高他們參與社會管理服務的意識和能力。通過深入推進地方、行業、基層依法治理工作，夯實基層社會管理創新的法治基礎，依法保障人民群眾參政議政、當家作主的主人翁地位。二是營造法治氛圍。與綜治、公安、民政、工信等部門協調配合，大力加強與促進社會管理創新有關法律法規的宣傳教育活動，促進社會治安重點地區綜合治理、網絡虛擬社會建設管理、社會組織管理服務，為促進社會管理創新營造良好法治氛圍。三是強化法治引導。繼續辦好各地的普法網站和普法微博，加強網評隊伍建設，加強輿情引導。組織引導律師等法律服務工作者做好政府法律顧問、企業法律顧問工作，促進政府依法管理社會事務、企業依法經營管理。

4. 創新管教幫扶工作機制，打造社會化的特殊人群管理體系。一是強化勞教管理。進一步完善防控、排查、應急處置和領導責任“四項機制”，確保勞教場所持續安全穩定。同時，大力加強心理矯治和技能培訓，提高教育改造質量和勞教人員回歸社會的能力。二是規范社區矯正。大力推進社區矯正制度化、規范化、法治化建設，做好社區服刑人員的風險性評估，不斷完善社區矯正庭前社會調查評估機制。探索分類型、分階段、分級別矯正方法，探索社區矯正專業執法隊伍建設，試點成立社工事務所，加強社工在社區矯正中的應用面和覆蓋面。三是深化安置幫教。強化刑釋解教人員必接措施，確保安置幫教工作無縫銜接、管控到位。運用社會化、市場化、多元化的安置思路，多渠道地解決好刑釋解教人員的生活就業問題。

5. 創新行業自律管理機制，打造“兩結合”的司法行政行業管理體系。一是加強協會建設。加快推進人民調解員、司法鑒定等行業的協會建設。通過注重培育扶持，加強指導監管，完善有關制度，深化行業黨建等，大力推進行業協會自身建設。二是健全行業自律。進一步優化行業協會的管理職權配置,根據相關法律法規授權，發揮好行業協會在創新社會管理中“提供服務、反映訴求、規范行為”的作用。三是強化行業指導。加快推進各專業委員會和專家庫建設，繼續堅持完善重大敏感辦理通報制度，著力構建“重大決策會商,重大情況溝通,重大信息共享”的工作機制。

課題主持人：孫建良，男，嘉興市司法局局長；課題組成員：王林飛、陳善忠、曹霞、徐平、潘惠明（嘉興 314001）。

責任編輯：凌 雁