社會管理績效考評與社會管理創新
——對阜新社會管理模式的調查與思考

孫學敏 王雪梅

（1.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004；2.中共丹東市委黨校，遼寧 丹東 118003）

社會管理績效考評與社會管理創新
——對阜新社會管理模式的調查與思考

孫學敏1王雪梅2

（1.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004；2.中共丹東市委黨校，遼寧 丹東 118003）

作為一種新型管理模式，社會管理績效考評是提高政府社會管理效能的有效工具，是推進社會管理創新的戰略性手段，是優化政府形象的重要途徑，對整個社會管理創新全局起到方向性、引領性的作用。阜新市對社會管理績效考評進行了積極的探索和實踐，成效顯著。但其在發展運行的進程中也存在著諸多問題，需要從廣泛汲取多方精華、完善社會指標體系、培育多元考評主體、優化績效考評流程、有效運用考評成果、建立健全法律體系等幾個方面去尋求解決之法。

社會管理；績效考評；創新

社會管理創新是一個龐大的系統工程，需要多方共進、多措并舉。作為社會管理重要主體之一的政府盡管已經不再承擔“全能”的重荷，但其在整個社會管理格局當中的主導作用必須被重視。時代發展的要求、社會轉型的大勢、現代政治的需要及社會大眾的愿望需要政府以較高的社會管理績效來承載與實現。“有什么樣的考核評價制度，就有什么樣的政府行為”，社會管理績效考評是提高政府社會管理效能的有效工具，是優化政府形象的重要途徑。同時，作為推動社會管理領域其他創新產生的制度性前因，社會管理績效考評的創新是推進社會管理創新的戰略性手段。社會管理績效考評作為一種“以績效為核心、以科學測評為手段、以服務對象的滿意為最終標準”的新型管理模式，重點解決社會管理格局中的“政府負責”究竟“負責什么”，“怎么負責”的問題。由于其對整個社會管理創新的全局起著方向性、引領性的重要作用，所以必須經過理論與實踐的反復探索，使之成為中國特色社會主義社會管理體系的宏大框架的重要組成部分。

在大力推進社會建設、創新社會管理的過程中，阜新市政府順勢而為、謀定后動，逐步建立了社會管理的督查考評機制，筆者對此進行了深入的調查與思考，以期為政府加強和創新社會管理提供有益的參考。

一、阜新市對社會管理績效考評的探索與實踐

阜新市注重將對國內外先進經驗的學習借鑒與本地實踐相結合，把以人為本的價值理念、公平正義的道德原則、民生至上的指標內容、服務為重的核心目標、營造和諧的工作宗旨……具體量化到社會管理的考核評價體系中去，以此推動社會管理工作的優質高效，其主要做法和突出特點是：

1.考評內容重點突出。科學制定績效考核體系，將社會管理績效考評內容分為對縣區考評和對市直各部門、中省直單位考評兩類設置，《中共阜新市委阜新市人民政府關于加強和創新社會管理的意見》中提綱挈領地將全市加強和創新社會管理的重點任務進行分解，并對工作要求、責任單位、分管領導作了明確的規定。在重點、權責明確的工作機制得以建立的前提下，注意抓大放小、因地制宜，針對各級政府及不同的部門機構的主要職責、發展情況、工作基礎突出其特色和個性，由各單位和部門具體制定年度重點工作目標和常規業務工作目標。

2.組織流程靈活有序。為切實加強對社會管理工作的組織領導，阜新市社會治安綜合治理委員會更名為阜新市社會管理綜合治理委員會，“委員會下設市績效考核評估辦公室（簡稱“市績效辦”），負責社會管理績效考核評估工作的組織協調、綜合分析和方案的制定與實施”。考評分為工作責任目標（占整個考評的50%），日常專項考評 （占整個考評的20%），公眾評議（占整個考評的15%），領導評價（占整個考評的15%）4部分，實行日常考核與年終考核相結合、定量考核與定性考核相結合、公眾評議與領導評價相結合的辦法。各部門（單位）對照工作目標內容和達成標準，逐項檢查完成情況，進行自評和打分，并撰寫自評報告。工作目標如果沒有按照年度計劃完成，要逐項列出，并作出情況說明。

3.重視考評結果的運用。依據社會管理考核指標，公布考核結果，并將其作為干部業績評定、獎勵懲處、選拔任用的重要依據，嚴格制度約束，營造組織氛圍。社會管理績效考評分為 “優秀”（得分在85分以上）、“良好”（得分在84分—75分之間）、“一般”（得分在74分－60分之間）、“較差”（得分在60分以下）四個等級。對績效考評結果為“優秀”等級的部門，市政府予以表彰，授予“市政府績效考核評估工作先進單位”稱號，給予部門一定數額的獎金（根據部門公務員編制情況分別確定不同數額的獎金），其主要領導年度考核建議定為優秀等次，部門工作人員年度公務員考核優秀等次比例增加到20%。對績效考評結果為“較差”等級的部門，“市政府予以通報批評，建議主要領導當年不得提拔、重用”，取消部門領導班子成員年度評先評優資格及其公務員獎勵工資，部門工作人員年度考核優秀等次比例降至5%。

總體而言，阜新市社會管理績效評估的實踐蘊含了種種改革與創新的因素，由規則至上到過程與結果并重，由只對上負責，到上級與服務對象并重，由主觀粗線條評估到細化量化考評，由運動式的檢查到制度化評估，由低效溝通到精確、即時現代資訊的運用，這對增強加強和和創新社會管理的緊迫感和責任感及政府社會管理效率和公共服務質量的提升無疑作用極大。

二、阜新市社會管理績效考評機制存在的主要問題

作為社會管理創新的生動實踐，阜新市社會管理考評體系建設取得了一定的成績，但是當我們更以為理性的目光對其進行審視時，發現還存在著一些亟待解決的問題制約著考評水平的提高。

1.理論基礎薄弱。政府績效管理被一致認為是個世界性的難題。我國引入績效管理的時間較短，理論研究缺乏系統性，成熟的實踐經驗亦是乏善可陳，尤其在政府管理領域的運用仍處于初級層次。在社會管理創新的實踐中，績效考評還處于自發狀態，一些政府部門甚至有的主要領導對績效考評的重要性和必要性認識嚴重不足，導致對績效考評消極抵觸情緒的產生；再因符合中國特點的績效管理理論體系仍未形成，國外及企業的績效管理理論，在政府社會管理創新的現實中缺乏適用性，僅僅簡單的照搬和挪用，必然產生扭曲與變形，難以操作；先進的思想理念是優秀制度得以產生、固化和持續的前提，由于理論準備不足，缺乏統一的思想基礎、科學的規范和標準，理論對實踐的引領作用難以發揮，也會造成實踐上的盲目甚至是錯誤。當前，關于社會管理績效考評的許多理念、指標、方法、工具、步驟還未能達成共識，造成實踐與初衷的背離。

2.考評指標失準。考評內容設計有局限性、覆蓋不全，沒有突出重點。比如，對縣區的社會發展指標的設定，主要體現為就業與再就業、社會保障、教育重點工作、衛生重點工作、人口與計劃生育、安全生產、突發公共事件應急等10項指標，而對“協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險”等方面體現得不明顯。其原因有二：第一是政府自身的特殊性造成績效指標設計困難，著名公共行政學家詹姆斯威爾遜說：“要度量一個機關的輸出量常常是很困難的，實際上即使是只對什么是國家部門的輸出作一番設想都足以令人頭暈目眩”；第二是政府機構缺乏明確的使命描述和法律規定，再加之現有條塊分割體制造成部門職能交叉，界限不清，給社會管理績效考評造成很大障礙。按照要求“各部門行政主要領導作為第一責任人，要認真研究謀劃本部門績效考核評估工作，細化考評內容和指標，力求做到科學合理，切實可行”，而在實際考評中，考評指標的設定或從領導講話、政府文件中獲得，或靠領導者自身的知識結構和認識偏好來引領本單位或部門的績效考評的方向，難免偏頗。

3.考評主體失偏。考評主體的構成不盡合理，在社會管理績效考評構成中，工作責任目標占50%，日常專項考評占20%，社會評價占15%，領導評價占15%。由各方權重可見政府占考評的主導地位，社會參與處于有限狀態，第三方評估則是難見身影。政府既是“運動員”又是“裁判員”的雙重身份就使績效的公正性與合法性難以保證，其信度難逃瓜田李下的質疑，其評估結果很難獲得社會大眾的認同。“價值取向是地方政府績效評估的深層結構”，當體現政治權力的管制性的“政府本位”與“內部取向”代替“以民為本”、“服務至上”的價值判斷就會使“社會公眾和專業機構很難參與進來，特別是由專家、學者和媒體組成的第三方評估更是難以開展”。而且“政府管制是以維護公共利益的名義走入我們的政治生活。然而在一個多元化競爭的社會，政府管制往往成了各利益集團爭相狙擊獵襲的對象，并最終成為利益集團的俘虜”。另外，社會參與的方式也僅限于網上評估極少的途徑，但由于網絡技術不夠成熟、網民的代表性局限、民眾作為評價主體能力不足等諸多原因也降低了評估的信度。

4.考評流程失規。主要表現為：其一，缺乏科學方法，例如，在“工作責任目標”，各單位、部門的工作目標主要以自報為主，“考評辦的工作人員不可能熟悉每個部門的工作標準，這樣目標考核的主動權實際掌握在被考核部門手中”。其二，缺乏有效工具，比如公眾評價和領導評價均以定性評估為主，公眾評價分為“滿意”、“較好”、“一般”、“不滿意”四個等級，領導評價分為“優秀”、“良好”、“一般”、“較差”四個等級，主觀性較大；其三，缺乏制度供給，無法律框架的支撐，缺乏嚴密的制度安排，往往會造成考評過程中主觀性與隨意性強的弊端。其四，缺乏信息對稱。信息暢通是有效考評的前提和基礎，信息的封閉性、神秘性會大大降低考評的權威性。社會或第三方缺乏對政府社會管理運行機制的了解，當然也就難以作出準確而客觀的評估。

結果運用不足。社會管理績效考評的意義并非為了考核而考核，并非簡單的打分排隊，也不能止于獎優罰劣，而應將其結果與目標相互對照，充分發揮其糾偏的功能。但實際上，這一點經常被忽視，一方面因為考評結果的封閉性，或公布時間的延遲性降低了民眾監督的有效性，另一方面，只注意考評結果對個人的進退升降的影響，而忽視了管理與服務質量的提高及政府公共形象的改善，違背了社會管理績效考評的真正目的。

三、完善社會管理績效考評機制

社會管理績效考評在社會管理創新中起著診斷、修正和導向的作用，以阜新市為個案，我們看到其作為政府社會管理創新的基本路徑依賴當前仍面臨著發展和完善的任務。

1.廣泛汲取多方精華。西方發達國家經過長期的探索和實踐，在政府績效考評方面積累了諸多寶貴的經驗，積極引進國際先進的思想理念、技術方法為我所用將極大地開拓理論視野，提升社會管理績效評估的科學化水平；同時國內各地社會管理績效考評的試驗與創新盡管還處于自發與零散的狀態，但其畢竟是誕生于中國特有的政治與社會生態之中，注意加以總結積累與升華；汲取國內外理論與實踐精華的同時，堅決避免照抄照搬，結合本地的具體情況，創造性地優化運用，從而建立起具有中國特色的社會管理績效考評體系，這無論在理論上還是實踐中都意義重大。

2.完善社會指標體系。指標是績效考評的依據，是衡量社會管理總體狀況的量化工具，“運用多指標綜合評價來進行系統分析，就可以反映各地區不同時期的社會發展狀況，發展的協調性、可持續性及發展的潛力大小，以此為社會管理策略提供決策依據”。第一，完善的考評指標體系的建立是以政府職能的明確合理界定為前提的。社會管理績效評估的內容當然是“政府應該做的事”，即是政府各職能部門、單位在社會管理領域應該承擔的職責，所以清晰的角色認知、正確的使命承擔、明確的行為邊界是指標體系運行方向正確的保證。根據各自職責范圍，厘清主次輕重，確定關鍵指標方能建設一個合理的指標體系；第二，完善的考評指標體系的建立是以正確的價值取向為基礎的。價值取向是績效考評標準背后的決定性因素，社會管理績效考評是一個“以價值理性抗衡工具理性的過度膨脹”的過程，幾種核心的價值理念必須在社會管理考評指標中得以體現。其一是“以人為本”的價值取向，它強調把“群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應”作為考評的出發點和落腳點，把能否著力“解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題”作為考評的基本準則，它將促使政府在社會管理領域實現從管理向服務的轉變。其二是“公平正義”的價值取向，考評指標要能“真正反映出財富分配、機會獲得、社會保障的公平程度”，使全體人民共享改革發展成果，這是合乎公共精神，體現社會制度合法性、優越性的前提。

3.培育多元考評主體。社會管理績效考評主體的多元化是革除政府主導的自利性弊端，實現政府與社會的有效交流，凝聚社會主流價值，保障考評結果公正、客觀的重要條件。多元主體綜合考評從不同的視角出發，進行優勢整合，從而保證考評功效與目標和初衷保持一致。實現考評主體的多元化，第一，要增加社會公眾的考評權重。政府社會管理績效最終如何如果僅僅由其自身評判則難免會因考評結果失真而流于形式，政府必須為社會公眾表達自己最直接、最真實的感受提供發言平臺，政績只有通過社會大眾實際需要的滿足程度來檢驗才具有公信力。值得注意的是，社會公眾參與考評必須從技術上加以改進，由于專業評估技術的缺乏，信息的不對稱，許多民眾對一些政府部門的工作缺乏了解，所以要對參與考評的人群進行細分，公眾代表不能僅限于“兩代表一委員”等特定群體，要選擇其主要服務對象和行政受體方能使考評具有科學性和準確性；第二，積極引進第三方評價。第三方獨立于政府部門之外承擔“裁判員”之責，利益關聯度低，過程公開透明增加了考評的可信度。與社會公眾相比，第三方大多由專業人士組成，擁有理論、工具上的優勢條件，使考評結果的客觀性、科學性、準確性得以保證。只有形成各方有序參加的考評主體構成，才能實現社會管理績效的持續改進。

4.優化績效考評流程。社會管理考評以“有序、暢通、整合為特點”，以“更好地為政府顧客提供服務是其價值追求”的活動。優化考評流程首先明確考評目的，并以此為出發點，確定考評的對象范圍、方案計劃、指標內容、權重設置，杜絕各單位、部門避重就輕的選擇性和隨意性；在考評方法上，注意將定量分析與定性分析相結合的同時，使“靜態分析和動態考核相結合”，同時注意借鑒國際先進經驗，因地制宜靈活選擇運用“360度評分法”、“標桿管理”、“平衡計分卡”等評估工具；在評估方法與手段上，應努力“采用先進的現代信息技術、分析技術等作為技術支持，并大力培養專業的評估人才，并注重專家獨立評估的作用”。再有非常重要的方面是完善政務公開制度。社會管理績效評估是以信息的充分交流和有效的溝通為基礎的，信息對流機制不僅可以有效避免考評結果的盲目、被動、無效，而且也可使政府充分地了解社會公眾對社會管理的需求與愿望，從而為其提供所需服務。而現實的情況是因公開性和透明性不足，導致政務公開難以實至名歸，各考評主體尤其是社會大眾缺乏對重要信息的把握而造成認識上的偏差，最后的結果也將誤入歧途。政府必須將有關社會管理績效考評方面的信息（依法保密的除外）積極向社會傳遞，鼓勵公眾參與監督。作為一種基本的民主訓練，政務公開對政府和社會大眾都意味著民主素質的不斷提升，社會和諧進步的真正實現。整個考評流程堅決克服和避免形式主義、口號式、運動式的推進模式，使社會管理績效評估真正成為加強與創新社會管理的有效手段和工具。

5.有效運用考評成果。有效的結果運用是社會管理績效考評科學化水平的重要體現。社會管理績效考評作為加強和創新社會管理，營造和諧穩定、繁榮有序社會環境的一種工具和手段而存在，而并非最終目的。為考評而考評在理論與現實語境中均無意義。在考評實踐中經常出現的目的與手段的本末倒置導致對考評結果的或錯誤運用或運用不到位。考評結果不僅僅是責任目標完成情況，工作成果質量如何的一種證明，更重要的是“對預設目標偏離行為進行修正和調整，以期向更高的層次推進”。績效考評的獎懲作用在實踐中經常被更多地強調，雖然能夠對績效的改進與提高具有一定的積極作用，但是由此因急功近利所引發的負面影響也不能被忽視。比如，不分情況地推行“一票否決”、“末位淘汰”。國際經驗表明，“評估結果的利用著眼于處罰會導致破壞性競爭”，強大的壓力下，一些單位部門可能會有信息造假現象。為防止此現象的產生，可對單純的考核作一些突破，建立一種“考、評、議”相結合的機制，在績效考評中引入更多的評和議的成分，多一些發現問題、診斷問題和改進問題的成分，會更合乎績效考評的目的。

6.建立健全法律體系。轉型期多種矛盾累積的復雜局面使建設和諧社會的歷史任務不可能畢其功于一役，社會管理績效的提高也不可能一蹴而就，其必然是個持續改進的過程。而且由于這種考評是以政府自身行為作為對象的，所以建立成熟的法律框架是社會管理績效考評得以持續化、規范化、制度化、科學化的重要的保障。第一，社會管理是政府的一項重要職能，通過立法明確對其績效進行考評是政府總體績效考核的重要組成部分，是一項常規工作，從而保證連續性；第二，從法律上明確考評主體、考評內容、考評方式等內容，避免“領導意志”和隨意性。當然，社會管理績效考評必須經過摸索、提煉、升華、調整在比較成熟的時候才可上升到法律，可考慮以地方立法推動國家立法的方式，而且國家與地方側重應有所不同，國家立法主要解決“共性層面評估體系中評估原則、評估價值、指標體系設置的原則，確保評估的公正與公平”，地方立法主要解決“地方績效評估實踐中指標的選取與權重、評估結果的運用，推動區域科學發展、社會和諧”，從而有效地保證社會管理績效考評的可操作性和實用性。

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責任編輯 宋桂祝

C916

A

1672－2426（2012）05－0078－04

孫學敏（1959－），男，吉林長春人，中共遼寧省委黨校教授，主要研究方向為公共管理。

王雪梅（1972－ ），女，遼寧阜新人，中共丹東市委黨校副教授，主要研究方向為公共管理。