土地征收政策社會公正化：由“保障”到“保護”※

王華華 王尚銀

（溫州大學，浙江 溫州 325035）

土地征收政策社會公正化：由“保障”到“保護”※

王華華 王尚銀

（溫州大學，浙江 溫州 325035）

馬克思主義“實現人自由而全面發展”的社會公正觀具有“目標價值”，而羅爾斯的“分配的正義”和諾奇克的“持有的正義”理論具有“工具價值”，“工具價值”可以為馬克思主義社會公正觀的“目標價值”所用。以社會公正為視閾，目前，我國城市化建設中的土地征收，實施以“保障”為基點的“社會補償”政策，不能合理分配社會資源、切實保障被征收土地人民群眾的切身利益，應該實行符合社會公正的、以“保護”為基點的“社會賠償”政策，使得城市化建設中的土地征收，既能“化地”實現工程建設現代化，又能“化人”實現農民身份轉型市民化。

土地征收；社會公正；保障；社會補償；保護；社會賠償

中國改革開放30多年的實踐證明，“允許一部分人先富起來，先富帶動后富”政策的正面績效已經完全發揮出來了，但是政策的負面效應也日益暴露，社會貧富差距拉大、按勞分配遠遠少于資本、技術、管理等生產要素獲得的收益。在社會馬太效應凸顯的同時，社會穩定的問題則被列入了政治議程，“穩定壓倒一切”成為重要的政治任務，如何“構建和諧社會”則成為一項重要的理論任務。構建社會主義和諧社會，需要社會的穩定，而當前中國最大的社會穩定隱患之一就是不公正的“土地征收”引發的群體性事件。研究土地征收的社會公正問題，由“社會公正理論指導土地征收實踐”，促進城市化中土地征收的社會公正化、和諧化，有助于實現社會主義社會和諧。

一、馬克思主義的社會公正觀是批判、創新、發展的理論體系

羅爾斯在《正義論》中認為，人們在“無知之幕”下對社會資源的選擇與分配，會受到一種類似“詞典式序列”一樣的兩個正義原則支配：（1）平等自由的原則；（2）機會的公正平等原則和差別原則的結合。其中，第一個“平等自由的原則”要優先于第二個原則，而第二個原則中的“機會的公正平等原則”又要優先于“差別原則”。羅爾斯設定這兩個“正義”原則的重要意義在于 “社會的政治制度要完全平等地分配社會各種基本的權利和義務，特別是盡量平等地分配社會合作所產生的利益和負擔”。羅爾斯堅持“各種社會職務和社會地位平等地向社會所有人開放，如果非要有一個‘差別’，那就只允許那種能給最少受惠者帶來補償利益的不平等分配的 ‘差別’，而且任何人或團體除非以一種最有利于最少受惠者的方式謀利”［1］，才能建立一個公正的社會，實現社會資源“分配的正義”。

諾齊克在其名著《無政府、國家和烏托邦》中認為，社會資源應實現“持有的正義”，需堅持三個原則，主要概況為：（1）“獲取的正義原則”主要解決對無主物占有的合法性問題，諾齊克同意洛克的“獲取理論”，認為要占有“無主物”必須是經過自己的合法勞動才能具有占有“無主物”的權利，即只有在不致使社會其他人生活條件變壞或 “足夠的和同樣好的東西留給其他人共有”的前提下，通過自己勞動對“無主物”的占有，便是“正義的獲取”；（2）“轉讓的正義原則”主要解決的是“合法擁有的社會財產如何可以轉讓或授予社會其他的人”的問題，諾齊克認為“只要財產擁有人表示自愿轉讓，那么轉讓就是合理的、合法的”；（3）“矯正不正義的原則”主要解決的是社會資源“持有的不正義”如何進行“矯正”的問題，即社會實際狀態并不全是由前兩個原則 “獲取的正義原則”和“轉讓的正義原則”產生的或形成的，如搶劫、剝削他人等獲得的社會資源持有，這就必須要有對社會資源“持有的不正義”進行矯正［2］，進而實現社會資源“持有的正義”。

社會公正，不論是作為價值、原則，還是作為制度、規則，都是中國特色社會主義內在的本質的要求。早在1848年《共產黨宣言》中，馬克思、恩格斯就旗幟鮮明地指出：“共產黨人要通過階級斗爭和革命的途徑，來消滅剝削人的資本主義政權，進而建立共產主義社會”，實現“人自由而全面的發展”［3］。馬克思主義的社會公正觀，既是一個宏大的目標價值體系，也是批判、創新、發展的理論體系。中國共產黨領導中國人民建立了人民民主專政的政權，在革命和建設的道路上，一直踐行和發展著馬克思主義的社會公正觀。從新民主主義革命時期的“土地革命”運動、社會主義建設初期的“平均主義”思想，到改革開放初期的“效率優先、兼顧公平”政策，再到今天對“改革成果逐步由人民共享”的發展反思，都表明中國特色社會主義的旗幟上，鮮明地寫著“發展與公正”，發展是為了滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，只有在中國特色社會主義的社會公正理念下，建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公正的制度體系，人民群眾才能更好的去搞社會主義建設。

西方著名政治哲學家羅爾斯的“分配的正義”和諾奇克的“持有的正義”理論，都是一種基于社會資源短缺性與人們欲求無限性之間的矛盾，而提出的一種“分配方法”的理論，而馬克思主義的社會公正理論則提出了 “社會公正所應達到的價值目標”，即“實現人自由而全面的發展”［4］。因此，馬克思主義的社會公正觀具有“目標價值”，而羅爾斯的“分配的正義”和諾奇克的“持有的正義”理論具有“工具價值”，“工具價值”可以為馬克思主義社會公正觀的“目標價值”所用。當前，我國推進城市化建設，一方面，取得了城市化建設成果；另一方面，城市化建設中的土地征收、特別是強制“征地拆遷”，引發了征地沖突、征地群體性事件等一系列不符合社會公正的社會問題，既破壞了地方政府的“行政為民”形象，又不利于進一步推進城市化建設。因此，從社會公正的視閾來研究我國土地征收的社會公正問題，提出土地征收的社會公正原則，對于研究土地征收問題有著重要的理論與實踐意義。

二、城市化中土地征收的社會補償原則：“保障”

目前，我國城市化中土地征收的社會公正問題，集中表現在地方政府土地征收中的“強制征地”問題上。一是“亂”設土地征收的行政強制門檻與門類，依據現行《行政強制法》第九條規定“行政強制措施的種類：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所、設施或者財物；（三）扣押財物；（四）凍結存款、匯款；（五）其他行政強制措施”，并在第十一條補充規定“法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定”，地方政府在城市化規劃中則出于自身利益考慮，亂設土地征收行政強制，如“宜黃拆遷征地事件”等；二是“濫”用土地征收的行政強制權，侵害了被征地群眾的合法權益，《土地管理法》中第二條規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，即只有在因“公共利益”進行土地征收時，并在合理補償情況下，可使用土地征收 “行政強制權”，且《行政強制法》第四十三條“行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行”，“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定”限制了行政強制的時間與方式，而地方政府在土地征收中則“濫”用了土地征收的行政強制權，如2011年云南綏江強制征地安置動用武警、重慶對“釘子戶楊武的正當維權”采取斷水斷電措施等［5］。

以社會公正為視閾，地方政府在土地征收中“亂”設行政強制權與“濫”用行政強制權，主要是基于以下幾點原因：（1）高額的土地出讓金是地方政府土地征收中“亂”設行政強制權與“濫”用行政強制權的利益動因。土地所有權歸國家和集體，無論是搞國家工程建設用地，還是搞城市商業開發建設，都必須由政府出面征地，《土地管理法》未規定依 “商業利益”進行土地征收補償的情況，地方政府出于“土地財政”需要，就以城市建設“公共利益”為名低價“濫用行政強制”征地，而以“商業利益”開發建設為名出售土地，地方政府就可從土地征收依“公共利益”和依“商業利益”上征地補償款差額中獲取更多“土地出讓金”；（2）土地征收補償款過低引發“土地征收難執行”是造成“濫用行政強制”的直接原因。依照《土地管理法》第四十七條“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。”土地征收補償款過低，難以保證被征地群眾原有的生活水平，更無法實現馬克思主義社會公正觀所提出的 “人自由而全面發展”的價值理念；（3）土地征收缺乏制度內的、社會公正性的征地程序是導致 “濫用行政強制”的法律因素。《土地管理法》僅在第四十六條規定“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”，缺乏土地征收前關于補償款核定、如何征收等相關方面的民主聽證，也缺乏政府“侵權征地”制度內利益訴求的法律渠道規定，這就造成了地方政府土地征收過程中慣性使用簡單、粗暴的“行政強制”［6］。

當前，土地征收的“行政強制”也遇到了被征地群眾的抵制，有些甚至引發了土地征收的“群體性事件”和突發危機性事件，既破壞了政府與人民群眾的“魚水”關系，也不利于城市化、工業化、現代化建設的順利進行。從政府對公共危機事件管理的“政策目標——政策工具”系統來看，依照突發性事件、政府治理、民眾支持程度、媒體宣傳等要素［7］，可以選取2007～2011年我國城市化過程中土地征收引發的典型案例，制作統計表1，用馬克思主義社會公正理論進行規范分析，具體如下：

表1 2007～2011年，我國城市化過程中土地征收引發的典型案例

從表1可知，2007～2011年，我國城市化過程中土地征收引發的典型案例，其共同點在于：（1）城市化中土地征收補償款過低，土地使用權持有人的權益沒有得到合法、有效的保護，如2008年震驚中央的甘肅“隴南征地事件”等；（2）負責土地征收工作的政府部門，在土地征收過程中獲利較大，對被征收土地的人民群眾采取簡單、粗暴的“強征”方式，群眾由心理抵觸轉向維權抗爭，如2011年云南綏江村民不滿征地安置的堵路事件等；（3）社會公眾與媒體對于土地征收引發的事件持批評的態度，地方政府的“行政為民”形象受損，如2010年江西“宜黃強制征地拆遷自焚事件”等。馬克思主義認為，“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益相關”［8］。在城市化土地征收中，被征地群體的正當利益受損，而地方政府獲得高額的“土地財政”收入、開發商獲取土地增值收入，這種不符合社會公正的利益分配，勢必導致社會資源“持有的不公正”，進而引發城市化中土地征收的危機與責難。

近年來，城市化中土地征收引發問題的一個重要根源在于，土地征收實行社會補償原則，即 “保障”。“保障”一詞，語義上，是指“作為社會成員之間的某種意義上的交互動態的有限支撐和支持”，“保障”的內容，比如：基本生存、基本生活、基本醫療、就業、失業、階段性的免費義務教育、基本養老、居住條件、基本的言論自由等，也就是說，“保障”是給予“最低的標準”。地方政府在城市化土地征收中，給予被征地群眾的土地征收補償款，又依照當地的“實際情況”給“最低的標準”降級，使得農民的“土地”換不到合理的“保障”。由于目前我國執行土地征收“保障”式的社會補償政策，從公共政策學上講，“保障”式的土地征收社會補償政策是一種寬泛的模糊性政策，政策執行主體的自由裁量權過大，對于“低補償款可能造成征地后失地農民生活水平降低”這一做法，采取“不足取”的態度，即言外之意“有一定可取處，只是可取處不足”，這就造成了政策執行主體會出于自身利益考慮，而容易打政策擦邊球。土地征收社會補償以“保障”一詞作為政策基調，使得土地征收過程與結果不符合社會公正，也就難以維護被征地群眾正當、合理、合法的利益需求，為“維權”而發生的征地沖突或悲劇也就不斷上演，進而影響城市化建設和城市形象。

三、城市化中土地征收的社會公正原則：“保護”

以傳統功利主義的角度來看，人類社會的整體利益是高于地方區域利益的，但讓 “較小的利益需求”服從“較大的利益需求”，并不是羅爾斯《正義論》中正義原則的要求，甚至還會違背基本的正義原則，而且根據這種理由去制定的法律本身也是不合法的。這是因為在羅爾斯看來，“社會上每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益就能綽綽有余地補償強加于少數人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利絕不受制于政治的交易或社會利益的權衡”［9］，真理是絕對不會像不平等、不公平的法治妥協的，正義是一切社會制度的首要價值，凡是違背社會正義的法律和制度，無論它們如何有效率、有條理、有邏輯，都必須加以改造或廢除，只有這樣才能實現整個社會的“公正”和“善治”。

馬克思主義社會公正觀，以“實現人自由而全面的發展”為“終極目標”，羅爾斯“分配的正義”理論有其合理的“工具性”價值，“分配的正義”有助于實現諾齊克“持有的正義”，社會資源與社會機會平等、公平的分配給社會成員，才有助于實現“人自由而全面的發展”。在城市化土地征收過程中，以“保障”為基點的社會補償，不能切實保障被征收土地人民群眾的切身利益，因為在土地征收中的社會補償過低，只是給予被征地人民群眾基本的生存權利的 “保障”，而不是對被征地人民群眾逐步提高的生活水平的“保護”，從而構成了城市化建設的政策目標與政策手段的悖論，即一方面，城市化建設以提高人民群眾生活水平和質量為目標；另一方面，城市化建設卻以《土地管理法》中相關規定給予被征地人民群眾“近三年的產值作為土地征收補償款計算的基點”為政策手段，牽制被征地人民群眾生活水平的提高，形成了政策目標的“前瞻性”與政策手段“滯后性”的矛盾，使得城市化建設中的土地征收顯得極不符合社會公正。

以我國2001年開始編制的消費者物價指數CPI為例，CPI是衡量我國居民消費水平的一種權威性統計數據，根據CPI數據，可以說明我國居民維持穩定的生活水平和提高新的生活水平所需要的成本。根據我國統計局發布的城市、農村CPI指數2002～2011年的數據，整理后，制作表2如下：

從表2中2002～2011年中國居民消費價格分類指數統計的情況來看，在近十年中，由于我國經濟的發展，居民消費品的物價也是逐年上漲的，除2002、2009個別年份的CPI指數有所回落，總體上仍處于上漲的趨勢，特別是2007、2008、2010、2011這四年CPI指數的漲幅均約在4%～5%左右，這也同當時房地產業經濟發展的關系是密切的。從穩定居民生活水平的目標來看，實現城鄉居民生活水平的穩定與提高，主要有兩個手段，一是降低居民消費品的物價水平；二是逐步提高城鄉居民的收入水平。顯然，從經濟發展的角度來看，打壓物價，又會引發新的經濟問題，諸如生產積極性下降、造成失業、經濟凋敝等問題，提高城鄉居民收入水平則成為我黨和政府穩定與提高城鄉居民生活水平的重要手段。城市化建設中的土地征收，將社會補償政策基點定位為 “保障”，以過去三年土地上的平均收入來計算土地征收補償，實際上就是把被征地人民群眾的收入水平與生活水平限制在“未發展的過去狀態”，而不是在城市化建設土地增值后的生活水平 “提高后的狀態”，使得我國CPI居民消費價格指數上漲后，被征地人民群眾的生活水平有所降低，從而使得城市化建設中的土地征收政策喪失社會公正，不利于社會穩定。

諾齊克“持有的正義”理論具有“工具性”價值，可以為馬克思主義“人自由而全面發展”的社會公正觀的“目標價值”服務。諾齊克“持有的正義”的第三條原則，即“矯正的正義原則”，它在目前土地征收中有借鑒價值。當前，我國土地征收中地方政府和開發商實際上占有了土地增值額，對于被征地群眾而言是不公正的，事實上也就是諾齊克所說的“不正義占有”，應該通過“矯正的正義”原則來實現對中國一些富人階層，特別是開發商在新一輪城市建設中對土地增值“原初占有”的不合理性、不合法性，進行修正，以維護土地征收中土地增值額“持有的正義”。實現城市化建設中土地征收的社會公正，鞏固和發展社會主義，不僅需要城市化建設來解放和發展生產力，極大地增加全社會的物質財富，而且還要逐步實現社會公平正義，極大地激發城市化建設的創造活力和促進土地征收過程中的社會和諧［10］。為此，需要處理好四層關系：一是必須處理好城市建設中公共利益與農民私人利益之間的關系，被征地農民也是一個大的社會群體，他們的合法利益不容忽視；二是必須正確處理好城市化建設中土地征收的靜態土地補償與動態土地收益之間的關系；三是必須處理好被征地人民群眾失地前的“土地保障”與失地后“社會保障”的關系，被征地人民群眾生活水平不能保證與失地前一樣，則會引發社會穩定與政治穩定問題。

由“CPI指數會在經濟發展中上漲”可知，在土地征收中對被征地人民群眾實施“保障”式的土地征收社會補償的做法，無法保證被征地人民群眾的生活水平不被降低，主要是因為“保障”一詞的“社會補償”定調過低，使得“被征地人民群眾”處于“弱勢”地位，地方政府和開發商則處于“強勢”地位，征地方與被征地方處于不平等的地位，在土地增值利益分配中缺乏平等對話權，從而使得城市化建設中的土地征收政策執行不符合社會公正。從社會公正的角度來看，適宜對被征地人民群眾實施“保護”式的“社會賠償”，在土地征收中給予被征地人民群眾合法利益以正當的“保護權”，以土地征收前三年土地平均收入作為基數，并考慮CPI指數上漲對被征地人民群眾生活水平的影響，提高5%的增幅，以保證CPI上漲后不致對被征地人民群眾的生活水平產生較大的影響。“保護”一詞，有“盡力照顧，使自身（或他人、或其他事物）的權益不受損害”的意思。土地征收中實施對被征地人民群眾合法利益“保護”的原則，給予被征地人民群眾的是相對平等的“社會賠償”，而不是定調相對較低的“社會補償”。

表2 2002～2011年，中國居民消費價格分類指數CPI數據，上年同期100

社會賠償與國家賠償、民事賠償的區別：（一）區別于國家賠償。社會賠償是基于社會發展需要而對承擔社會發展代價一方給予的賠償，賠償應基于社會公正與承當的社會發展代價相當。而我國的國家賠償采用的是違法歸責原則，這意味著國家是否承擔賠償責任是以侵權機關的行為是否違法為衡量標準的。《國家賠償法》第二條規定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人享有依照本法取得國家賠償的權利。”可見，國家賠償是指國家機關及其工作人員在行使職權的過程中，違法侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益并造成損害，由國家承擔賠償責任的法律制度，國家賠償分為行政賠償和司法賠償，其中，國家機關是指國家行政機關、審判機關、檢察機關、監獄管理機關；（二）區別于民事賠償。民事賠償是我國《民法通則》中確定的民事主體之間有責任與權利關系時，發生侵權行為后，民事主體之間由侵權方進行賠償的行為。一般而言，民事主體較容易確定，而社會賠償，依據的是政府主導社會發展的過程中，因社會發展需要而對部分社會主體（包括居民、集體、社會單位等）的原有合法權益造成了破壞，而又必須作出符合社會公正賠償的一種行為，社會賠償的主體是政府和開發商等城市建設相關方，比如城市化中的土地征收，其社會賠償主體應該是地方政府和城市建設開發商。

城市化中的土地征收，應該實施符合社會公正的土地征收“社會賠償”，而不應該是給予最低標準的土地征收“社會補償”。城市化建設中實施符合社會公正的土地征收“保護”式的社會賠償政策，有利于防止政策執行主體濫用土地征收自由裁量權，從而對于 “低補償款可能造成征地后失地農民生活水平降低”這一做法，采取“不可取”的態度，進而對土地征收政策執行主體的行為起到一定的法律約束作用。從社會公正的角度來看，實現我國城市化中土地征收對農民合法權益，由不公平的“保障”式社會補償向符合社會公正的“保護”式社會賠償轉變，有利于保護農民合法權益，減少土地征收突發事件、悲劇事件的發生，從而維護城市化建設中的社會公正、社會穩定與社會和諧。從社會公正的視閾來看，城市化建設中的土地征收，不能只“化地”，簡單的利用“保障”式的社會補償把土地從農民手中征收了，就不管農民失地后能否增加收入、提高生活水平；而是也要“化人”，通過建立符合社會公正的“保護”式社會賠償政策體系，讓農民讓出土地能夠得到一個合理的“價位”，以保證農民具有參加職業轉型培訓、提高生活水平、實現失地農民身份轉型所需要的物質條件和政策優惠條件。

土地征收實施“保護”式的社會賠償政策，可從以下幾方面入手：（1）土地征收社會賠償應該在近三年平均收入水平基礎上采取CPI指數預漲5%的方式計算后進行賠償，以保證失地后農民生活水平不至降低，并且細化土地征收賠償，包括土地賠償費、青苗賠償費、土地增值額分享等；（2）土地征收賠償款必須按照土地征收程序先發放到農民手中，確認無異議再進行工程建設，這一系列活動必須得到有效的監督，防止土地征收賠償款被挪用或腐敗掉；（3）必須建立土地征收后農民的生活保障機制，包括失地農民社會養老保險機制、失地農民醫療保險機制、失地農民最低生活保障制度等；（4）建立失地農民的再就業培訓機制，實現農民的社會角色轉化，由農民轉化為職工、社會主義非農勞動者等；（5）完善土地征收的民意訴求機制，合理解決土地征收過程中的利益糾紛問題，包括土地征收爭端仲裁機構、民意聽證制度等。

［1］［美］約翰·羅爾斯.正義論（修訂版）［M］.北京：中國社會科學出版社，2009：148.

［2］［美］羅伯特·諾齊克.無政府、國家和烏托邦［M］.北京：中國社會科學出版社，2008：169.

［3］王華華，劉朝峰，邱廳芳.1848年《共產黨宣言》的思考［J］.武漢學刊，2011，（2）.

［4］李景田.中國特色社會主義的旗幟上鮮明地寫著發展與公正［J］.求是，2011，（13）.

［5］王學東.對馬克思主義社會公正觀的運用和發展［J］.科學社會主義，2007，（6）.

［6］王華華，尚星.論我國法治建設的成就與法治變革的環境［J］.黨政干部論壇，2011，（12）.

［7］周覓.土地征收對農民生計影響的研究［J］.湖南社會科學，2011，（6）.

［8］田開友，張世敏.土地征收中失地農民權益保障的制度設計［J］.法治研究，2011，（9）.

［9］王華華，陳國治.我國城市化中土地征收引發的群體性事件防控研究［J］.求實，2011，（10）.

［10］黃霞，杜彬.土地征收中農民權益保護的法律問題［J］.學習月刊，2011，（5）.

責任編輯 侯 琦

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1672－2426（2012）05－0082－05

王華華（1984－），男，湖北襄陽人，溫州大學公共政策研究中心助研，研究方向為行政管理。

王尚銀（1956－），男，貴州貴陽人，溫州大學法政學院教授，研究方向社會學、政治學。

※本文系溫州大學創新基金項目“社會公正視閾下土地征收的政策困境與出路”［編號：Wzu0101］階段性成果。