當代中國專區制度研究綜述

王珂

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 450002）

當代中國專區制度研究綜述

王珂

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 450002）

新中國成立后，由于長期受到政治環境的影響，很少有學者問津行政區劃制度。直至20世紀80年代后，關于行政區劃制度的研究開始逐漸萌生；90年代后，關于中國共產黨領導的專區制度的研究才開始嶄露頭角；21世紀后的專區研究，突破了個別時段專區研究的局限，更為全面化、系統化和深入化。總的來看，目前當代專區制度的研究還存有一定的局限。

當代；中國；專區制度

1954年 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》規定：省人民委員會在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干專員公署，作為它的派出機關。1979年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對此做了修改：省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干行政公署，作為它的派出機關。將兩個《組織法》進行比較發現，雖然個別詞語表述不同，但設立派出機關的決定是相同的。這說明，在現實生活中，存在設立派出機構的客觀因素：在經濟尚不夠發達、交通信息條件差，現代工商業區域中心城市尚未形成的地區，有必要設立派出機關。地區行政公署作為省、自治區人民政府的派出機關，直接管理縣，有效地發揮了一個行政層級的作用。這一管理方式曾經是中國對縣一級的行政建制進行管理的主要方式。至今，這一行政層級在部分地區仍然存在。

一、中國現行的行政區劃層級

中國現行行政區劃可分為以下類型：

第一，多級建制并存。省（自治區）、縣（自治縣）、鄉（民族鄉、鎮）三級建制是我國基本的行政區劃建制。但直轄市、地級市和自治州的存在，打破了三級建制的模式。1982年，我國《憲法》規定，直轄市和較大的市分為區、縣。即直轄市下轄區，如北京市——海淀區，上海市——黃浦區，實行兩級建制。而地級市（自治州）下轄縣（自治縣）、鄉（民族鄉、鎮），如四川省——甘孜藏族自治州——雅江縣——河口鄉，形成了省、自治州、縣、鄉四級建制。

第二，虛實結合體制。2004年10月27日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過的 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區公所，作為它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”這些派出機關不是一級正式行政建制。因此，中國目前的行政建制是“三實二虛”或“四實一虛”的格局，即所謂的虛實結合體制。

二、由“省直管縣”而引發的對專區的思考

在中國地方政府體制的歷史發展中，省、縣兩級是較為穩定的地方建制，但由于中國地域廣大，省縣二級制并不能滿足地方管理的需要。從東漢開始，地方行政建制的運行就是在地方最高和基層建制與其他行政層級合作的框架下進行的，如東漢、魏、西晉的州、郡、縣三級制；元朝省、路、府、州、縣多層級混合制；明代的省、府、州（縣）三級制；清代的省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級制等。這些在省縣之間設立一至兩個甚至多個中間層級的區劃建制，在中國的地方治理結構中形成了形式多樣、數量眾多、運行靈活的補充性制度體系。

在補充性制度體系中存在非正式層級，例如專區，雖然這一體制從它誕生之日起，就更多地帶有過渡性制度選擇的色彩，但是這一地方政府和行政體制在國家政治生活、社會生活，以及在上下級政府間關系的價值方面具有重要意義。翁有為教授認為：專員制度是近代中國中央政府利用制度和法律實行區域控制、區域管理的一種新的實驗。在一個省區廣袤、轄縣眾多的地方區域范圍內，行政督察專員區公署——地區專員公署，上承省政府，下監臨縣政府，在國家政治整合和社會事業建設中，是一個重要的中間環節。而且，專區制度深刻地影響著中國當今，乃至影響到中國以后的政治制度選擇和行政層次的基本格局。可以說，對專區的研究不僅是一個學術問題，也是一個備受關注的政治問題。

中國共產黨在20世紀30年代初就設立了相當于專區的組織，此后，在中國共產黨的領導下，專區得到了不斷的發展，直到現在這一層級和相當于這一層級的地方建制仍然存在。例如：西藏自治區的昌都地區、林芝地區行署、山南地區行署、那曲地區行署、阿里地區行署、日喀則地區；新疆維吾爾自治區的吐魯番地區、哈密地區、和田地區、阿克蘇地區、喀什地區、塔城地區、阿勒泰地區；黑龍江省的大興安嶺地區；貴州省的銅仁地區、畢節地區；云南省的思茅地區、臨滄地區、麗江地區；海南省的瓊北地區、瓊南地區；甘肅省的隴南地區行署；青海省的海東地區行署；內蒙古自治區包括錫林郭勒盟、興安盟、阿拉善盟等。那么這一易變性和復雜性的非正式層級為何至今存在，它是如何形成的，其機構設置和職能怎樣，它是如何運行的，專區怎樣體現中央和地方權力的分配，專區在整個行政區劃中究竟占有怎樣的地位、發揮著何種作用、有何局限性，其發展前景怎樣，等等，這些問題都值得做細致深入的探討。

馬克思主義政治經濟學認為，經濟決定政治，政治對經濟具有反作用。中國是一個地域遼闊、人口眾多、民族構成復雜、社會發展很不平衡的社會主義大國，正當全面建設小康社會的目標臨近之時，中央作出了加快經濟社會發展步伐的決策。伴隨著我國經濟社會發展步伐的不斷加快，行政區劃與經濟社會發展之間的內在矛盾愈益突顯，客觀上要求對現行行政區域治理結構進行適度的調整和改革，以達到中央政府和各層級地方政府適度分權、協調運作的契合狀態。

三、專區制度研究情況概述

（一）研究成果

就本人所掌握的當代專區制度的研究成果來看，基本情況是：

1.寥寥無幾的專著。其中最具代表性的是河南大學翁有為教授所著的 《專區與地區政府法制研究》（人民出版社，2007年版）；其次是侯桂紅的博士論文《人民政府時期專區專署制度研究（1949－1966）》（首都師范大學，2009年）。

2.相關著作。周振鶴著《中國地方行政制度史》（上海人民出版社，2005年版），韋慶遠主編《中國政治制度史》（中國人民大學出版社，1989年版），陳小京、伏寧、黃福高著《中國地方政府體制結構》（中國廣播電視出版社，2001年版），張皓著《中國現代政治制度史》（北京師范大學出版社，2004年版），史遠芹、曹貴民、李玲玉著《中國近代政治體制的演變》（中共黨史資料出版社，1990年版），蒲興祖主編《當代中國政治制度》（復旦大學出版社，1999年版），江榮海、劉奇等著 《行署管理》（中國廣播電視出版社，1995年版），陳明顯主編《中華人民共和國政治制度史》（南開大學出版社1998年版），施九青著《當代中國政治運行機制》（山東人民出版社，2008年版），龍朝雙、謝昕著 《地方政府學》（中國地質大學出版社，2001年版），史衛東的博士論文《省制以來統縣政區發展研究》（華東師范大學2006年），李金龍的博士論文《中國共產黨領導的地方政權行政制度研究》（湖南師范大學2003年）及在此基礎上出版的專著《中國共產黨領導創建的地方行政制度研究》（上海人民出版社，2009年版），曲明秋的碩士論文《晉察冀抗日根據地行政督察專員制度述論》（吉林大學2007年），楊芹的碩士論文《我國地方政府級次改革的財政研究》（山西財經大學2006年）。以上這些著作多數只是部分章節與當代專區制度相關，且其篇幅一般較短。

3.相關學術論文。毛壽龍《中國地級政府的過去與未來》（《安徽教育學院學報》1995年第2期），華偉《地級行政建制的演變與改革構想》（《戰略與管理》1998年），華小勇《陜甘寧邊區行政督察專員制度初探》（《延安大學學報 〈社會科學版〉》2005年第27卷第5期），王續添、劉良《省縣之間的治理空間與制度連接現當代中國的專區與地區政制——兼評 〈專區與地區政府法制研究〉》（《教學與研究》2008年第11期）。

（二）主要觀點

1.專區的設立背景及沿革。周振鶴認為，“地方政府組織表面上可變性較強，但實質上與歷史上的制度也有承繼性的關系，無論是層級的劃分或機構的設置都不能與前代無關”［1］；江榮海、劉奇等認為，“行署的設置有著一定的歷史淵源”［2］，并簡述了其產生的過程；蒲興祖等簡述了專區的設立背景及歷史沿革，認為“新中國成立后，基本上仍然繼續沿用了”國民政府的行政專員公署制［3］；翁有為教授認為，“專員制度在中國地方政制史上，具有承前啟后的歷史地位。……專員制度可以說上承歷史上之府、州、道制，……而其下啟之制，抗日戰爭時期中國共產黨領導的各敵后抗日根據地民主政府，均采用了專員區公署這一層級制度。中華人民共和國成立后直到“文化大革命”前，也將專員制推行全國，文化大革命期間將專區改稱‘地區’，……其專員區及地區的區劃、位置、幅度、公署駐地多與國民政府的情況基本類似。今之市制，又是直接從地區行政制度演變而來。”［4］基于此觀點，翁教授從法制角度，對南京國民政府的行政督察專員制度、抗戰時期的行政督察專員制度和當代中國專員公署制的演變進行了全面、系統和深入的闡析；陳小京等分析了建國后準層級出現的原因，認為是“共和國誕生初期為建立革命秩序和穩定發展生產而采取的臨時性政治需要”和“方便各級地方政府產生的行政管理需要”［5］。

2.專區的政治組織系統及其職能。江榮海、劉奇等對行署的機構設置及其職能作了詳細歸類和闡析；施九青對專區的政治主體及其性質及基本職能作了簡要概述；蒲興祖主編《當代中國政治制度》一書簡單提到了行政公署的人員、機構設置及任免；翁有為教授在其著作中對專員公署制的組織、職權作了詳盡的闡述。

3.專區的性質和地位。陳明顯主編的《中華人民共和國政治制度史》一書認為“地區行政公署是受省（自治區）人民政府派遣而建立在地理相連的若干縣、市之上以執行委托任務的一種地方行政組織，為省（自治區）人民政府的派出機構”，“實際上，地區行政公署起著一級政府的作用”。蒲興祖等簡述了專區的性質，認為“行政公署是省、自治區人民政府的派出機關，而不是一級政府。它所轄的區域，同樣也不是一級行政區域”，“但是在實踐中，行政公署大多已擔負接近于一級政府的職責，并且設有一級政府的工作機構，在省和縣及縣級市之間實際起著接近于一級政府的作用”。翁有為教授從歷史發展的大背景下，對專區的性質及地位的演變過程進行了更為詳細的分析。華偉對專區地位的虛實轉變過程進行了歷史性分析。

4.專區的發展前景。華偉認為，“把現在的地級行政單位改組成上級地方自治單位，讓省和縣逐漸虛化乃至消亡，是一個更好的選擇方案”［6］；周振鶴認為，“地方行政制度改革的一個重要問題是簡化管理層次，盡量采用二級制”［7］；陳小京等對層級設置的前景進行了歷史性的探討分析，認為“地方政府體制結構改革便成為了一種不可逆趨勢”，“以期通過劃小省區來減少層次或調整地方政府的組合關系，值得認真研究和慎重對待”［8］；毛壽龍認為，中國地級政府“必將因城鄉分治、城市自治和鄉村自治的發展而走向衰落”［9］。由此可見，學者們關于專區發展前景的觀點迥異。因此，此問題更值得做深入細致的研究和分析。

四、研究的局限及進一步研究的努力方向

（一）研究內容和研究范圍缺乏系統性、全面性

就目前的研究成果來看，對當代專區制度的專題性研究較少，部分著作從政治制度史的角度，對專區發展歷程進行了簡要的、粗略的羅列和闡述；部分研究成果從專區發展時段的角度，就某一時期的專署制度進行了研究（如：對國民政府的行政督察專員制度進行了較為深入、系統的研究），而其他時段（如：抗戰時期、解放戰爭時期、新中國成立后）的專區研究甚為貧乏；另外，目前研究成果只注重對內地專區的研究，而忽略了邊疆少數民族聚居地區的專區研究。當今，在大多數專區撤銷，而邊遠省區仍有少數專區留存的情況下，加強對邊疆少數民族地區的專區研究，更足以說明專區存在的必要性，并能客觀地了解其存在的問題及展望其發展趨向，更能為以后我國行政區劃的發展和改革提供資料依據和現實依據。因此，專區研究的內容和范圍有待拓展。

（二）研究方法貧乏

就研究方法來看，從史學、政治學的角度研究專區的較多，而從法學、地理學、行政管理學等角度研究的較少，研究方法和角度還有待探索。

（三）材料局限

經過整理研究成果發現，要研究專區問題，“如果能對所有推行專員制度的省的有關資料進行分析，那自然是最理想的設計了，然而，事實上，很多省份在這方面的資料相當匱乏”［10］。這句話不但表明了翁有為先生對專員制度研究的期望，而且指出了研究的現實障礙和存在的問題。從理想狀態上來講，只有在對各地專區制度研究的基礎上，才能歸納出全面、真實、權威的專區研究理論，才能對專區有一個確切的認識。

［1］周振鶴.中國地方行政制度史［M］.上海：上海人民出版社，2005：3.

［2］江榮海，劉奇等.行署管理［M］.北京：中國廣播電視出版社，1995：81.

［3］蒲興祖.當代中國政治制度［M］.上海：復旦大學出版社，1999：219.

［4］翁有為.專區與地區政府法制研究［M］.北京：人民出版社，2007：60－61.

［5］［7］陳小京，伏寧，黃福高.中國地方政府體制結構［M］.北京：中國廣播電視出版社，2001：163，219，169.

［6］華偉.地級行政建制的演變與改革構想［J］.戰略與管理，1998，（3）.

［8］周振鶴.中國地方行政制度史［M］.上海：上海人民出版社，2005：415.

［9］毛壽龍.中國地級政府的過去與未來［J］.安徽教育學院學報，1995，（2）.

［10］翁有為.南京政府行政督察專員制度的法制考察［J］.史學月刊，2004，（12）.

責任編輯 侯 琦

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A

1672－2426（2012）05－0075－03

王珂（1981－），女，河南許昌人，中共河南省委黨校《學習論壇》編輯，法學博士，主要從事中國特色社會主義史研究、黨的建設研究。