農民組織化的政治學思考

魏洪秀

(臨沂大學馬克思主義學院，山東臨沂276005)

農民組織化問題，近年來逐漸成為經濟學、政治學、社會學界日益關注的重大課題。要從根本上改變農民在市場經濟中的弱勢地位，保護農民的經濟利益，需要提高農民的組織化程度;要扭轉農民在政治上的被邊緣化態(tài)勢，保障農民的政治權益，更需要提高農民的組織化程度;從我國政治文明建設、政治體制改革的大局著眼，尤其需要提高農民的組織化程度。

一、政治學視域中的農民組織化

一般意義上的組織是指為了特定目標和實現(xiàn)某些職能而按照一定規(guī)則建立起來的共同體，是組成此種共同體的人們所采取的社會生活方式。這就意味著，組織不是多個個體的簡單相加和匯合，而是多個個體按照一定規(guī)則結合起來的有機體，在有機體內部，個體活動和組織目標之間、個體利益和組織利益之間存在著緊密的聯(lián)系。同時，個體參與組織是自覺自愿的而不是被強迫的，個體是為了更好地實現(xiàn)自身利益和獲得更大的發(fā)展而主動加入組織。因此，組織化就是指人們結成組織、參與組織、開展組織活動的全過程。組織成員對組織活動的參與度、參與質量、組織活動開展的頻度和效果、成員對組織的認可度和信賴度、組織在適當處理共同利益與成員利益上的表現(xiàn)等等，都是衡量組織化程度的重要指標。

政治學意義上的“組織”和“組織化”，包含了上述組織和組織化的含義，同時更強調組織活動的公共性及個體與公共權威之間的關系。因此，從政治學的角度，可以將“農民組織化”理解為分散的農民聯(lián)合起來形成組織，通過與政府互動，把農民的愿望通過秩序化的組織渠道進行表達，影響政府的立法和決策，從而使國家的相關立法和政府決策對農民更加有利，或者至少不損害農民的利益。這種組織屬于政治性的農民組織，也即政治學上通常所說的農民利益集團。

在國家存在的所有歷史時代，民眾為了滿足自己的生存和發(fā)展需要，為了實現(xiàn)自己各方面的利益，都必須和公共權力機構發(fā)生聯(lián)系。而在現(xiàn)代國家，公民政治參與成為國家政治生活不可缺少的組成部分，作為現(xiàn)代政治活動基本形式的政治組織，也日益成為動員公民進入政治系統(tǒng)、協(xié)調公民行為、實現(xiàn)利益表達的有效手段。但中國農民曾長期被集權統(tǒng)治排斥在國家政治生活之外，農民組織、農民對公共事務的參與都要經過政府倡導才能實現(xiàn)。這種參與是一種自上而下的動員型為主的政治參與，而不是農民基于自身利益驅動的主動型參與;這樣的農民組織主要是由政權機構或國家主導供給的，而不是農民內生的。十一屆三中全會后，這種狀況發(fā)生了變化，上世紀八十年代初，廣西宜山、羅山兩縣的農民自發(fā)組建了新的農民組織，即后來的村民委員會，隨后，國家倡導和鼓勵農村試行村民自治制度，到一九九八年通過正式的《村民委員會組織法》，逐漸在全國農村普遍設立了村民委員會。《村民委員會組織法》規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”理論上，村民自治制度的確立，標志著國家行政權與農村自治權的相對分離，代表國家行政權力的最基層政權機關在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治。

村民委員會是農民的社區(qū)性自治團體，其權力來源于廣大村民的選舉和授權，并且，所有的農民都應該屬于某一個村民委員會。但村民委員會并沒有真正把農民組織起來，也就無法真實反映農民組織化程度的高低，或者說，村民委員會的出現(xiàn)及存在，并不能說明農民的組織化程度提高了。原因主要有三個方面:其一，村民自治主要是國家自上而下推行的一種村級管理制度，村民委員會作為村民自治的組織載體主要是作為村級管理機構而出現(xiàn)的，它與建制村相對應而存在，是一種天然的、地域性的組織，農民沒有選擇的權利，屬于某一個村民委員會的成員具有某種先賦的性質。從村民自治運行的實踐來看，大多數(shù)農民對村級事務的熱情不高，用衡量組織化程度的諸項指標來衡量，基本可以認定村民自治下的中國農民組織化程度仍較低，而現(xiàn)實中的村民委員會與政治學意義上的農民組織或農民利益集團存在較大的距離。其二，村民自治權與國家行政權是兩種來源不同的權力，二者的嚴重沖突導致現(xiàn)實中的村民委員會并沒有獲得獨立于國家行政權的自治地位。《村民委員會組織法》明確規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干涉依法屬于村民自治范圍內的事項。”但實踐中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權通過實行“村財鄉(xiāng)管”、下派干部、村干部工資制、村干部提拔為鄉(xiāng)干部等措施，①于建嶸:《村民自治:價值和困境》，《學習與探索》2010年第4期。“領導”而不是“指導”、“指揮”而不是“支持”、“干預”而不是“幫助”村民選舉及其他村內事務的現(xiàn)象普遍存在，村黨支部越權干涉村民自治的現(xiàn)象也大量發(fā)生，甚至有的村黨支部把村民委員會當做僚屬，爭奪財務、人事等各方面的權力。這種狀況與自主、自愿、平等的組織精神相去甚遠。其三，村民委員會作為農民組織，仍然具有分散化的特征，因為它是以建制村為單位設立的，不存在更大范圍或全國性的組織。這使得農民利益表達呈現(xiàn)出點狀分布，難以產生共同的聲音和形成合力，很難引起政權機構和決策部門的注意。而且，利益表達的經濟成本和社會成本也是分散化的農民個體難以承受的。組織資源的缺失使農民在利益博弈中常處于不利狀態(tài)，從而也就難以改變自己在政治上的弱勢地位。

農民的分散狀態(tài)，不僅導致他們利益訴求的高成本、低效益，尤其在面臨國家公權力侵害時難以形成共同的抵制力量，而且使得他們的個體發(fā)展受到嚴重制約和影響。②桂華:《論村莊社會交往的變化》，《中共寧波市委黨校學報》2010年第5期。更為嚴重的是，由于制度化表達渠道不暢通，當農民利益受損時，許多農民往往直接采取非制度化的方式進行利益表達，甚至采取圍攻基層政府、毆打工作人員、毀壞公共財物等非法手段來宣泄憤怒。這一切都使得農民組織化程度低的問題尤為突出。

二、農民組織化影響我國政治發(fā)展

政治學中的政治發(fā)展，從廣義上而言指當前的政治形態(tài)向更高級政治形態(tài)革命性的整體轉變;狹義上是指現(xiàn)代化過程中現(xiàn)有政治體系為了適應新的需要所做出的各種政治改革和變遷。政治民主化及政治的穩(wěn)定是政治發(fā)展的重要內容，而政治民主的核心和精髓是政治參與。美國政治學家亨廷頓指出:公民政治參與的廣度和深度與民主發(fā)展的程度呈正向關系。公民只有在政治參與過程中才能表達自己的政治愿望和利益要求，才能使政府制定和執(zhí)行的決策體現(xiàn)自己的意志。政治參與的主體和范圍越廣，參與程度越高，則這個國家的民主化程度越高。同時，理性、自主、有效的政治參與也是政治系統(tǒng)汲取合法性、保持穩(wěn)定性的重要途徑。所謂合法性，是指一個政治系統(tǒng)內成員對該系統(tǒng)的心理認同和群體忠誠。③孫關宏、胡春雨、任軍鋒:《政治學概論》，上海:復旦大學出版社，2008年，第192頁。它是政治系統(tǒng)賴以存續(xù)、保持穩(wěn)定并維持長久生命力的基石。一個政治系統(tǒng)要得到民眾的認同，靠行政指揮、強制命令是做不到的，靠強制來維持的政治系統(tǒng)，恰恰說明了政治系統(tǒng)的脆弱。只有讓民眾參與政策的制定過程，表達自己的利益訴求，最大限度地保證政策的輸出以民意為基礎，才能讓民眾對該政治系統(tǒng)產生認同，增強信任;萬一政策有失誤，民眾也相對能夠心平氣和，較少有過激行為。這樣，政治系統(tǒng)的風險會大大降低，統(tǒng)治能力和穩(wěn)定性會得到增強。

中國是一個農業(yè)大國和農民大國，農民占人口的絕大多數(shù)。農民是中國社會的草根階層，這個階層蘊藏著巨大的社會力量，他們始終是決定中國政局走向的基本政治力量。①陳曉莉:《政治文明視域中的農民政治參與》，北京:中國社會科學出版社，2007年，第2頁。一位學者這樣說:幾千年來，農民問題始終是中國社會的根本問題。農民是沉默還是怒吼，決定著一切朝代的興衰存亡;農民是積極還是消極，決定著任何社會是前進還是停滯;農民是擁護還是違抗，決定著所有政治家的政治生命是存活還是死亡;農民是支持還是反對，決定著所有政策是成功還是失敗。②李佐軍:《中國的根本問題:九億農民何處去》，北京:中國發(fā)展出版社，2000年，第1頁。中國的農民為國家工業(yè)化、現(xiàn)代化做出了巨大的犧牲，為改革開放做出了巨大的貢獻。改革開放以來，伴隨著社會利益的多元化和社會階層的多樣化，農民成為了中國社會最大的弱勢群體。重視農民的利益訴求，保障農民的政治參與，不僅對農民自身的生存和發(fā)展具有重要意義，而且對實現(xiàn)農村社會的有效治理和維護國家的長治久安起著決定性作用。農民政治參與的不斷擴大和參與水平的不斷提高，不僅標志著農村民主政治建設取得巨大進步，也必將推進整個中國的民主政治建設步伐。如果沒有農民廣泛而理性的政治參與，我國的民主政治建設就很難有實質性的進展。

隨著我國政治現(xiàn)代化的步伐逐步加快，農民政治參與的主動性明顯增強，形式也日趨多樣化。但由于多方面的原因，目前農民的政治參與更多的呈現(xiàn)出一種非組織化、非制度化的特征，如越級上訪、集體上訪、集體沖擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、暴力攻擊鄉(xiāng)村干部等，這種非組織化、非理性的政治參與，破壞了政治參與的制度化環(huán)境，潛伏著一種對政治穩(wěn)定的沖擊力，直接影響著我國農村基層民主的發(fā)展和農村政治的穩(wěn)定。其實，作為民主政治核心要素的政治參與本身并不能直接帶來政治民主，后者不僅受到政治體制的程序結構、社會經濟條件以及歷史、文化等因素的制約，而且與政治參與本身的性質、結構、方式密切相關。就政治參與的方式來講，對政治民主有促進作用的政治參與應當是組織化的，“沒有組織的政治參與將墮落為群眾運動。”③塞繆爾·亨廷頓:《變革社會中的政治秩序》，李盛平、楊玉生譯，北京:華夏出版社，1988年，第371頁。

我國農民在土地的分配使用、流轉、農產品價格等等許多方面都存在著一致的共同利益，但由于組織化程度低，農民利益表達呈現(xiàn)出高度分散化和個性化的特點，這導致農民群體的利益和訴求不能真實而全面地反映出來，更無法進入高層決策機構，從而，政策的非農偏好便形成了，農民的利益和權利逐漸被忽視和淡忘。不僅如此，組織化程度低還導致了農民難以在體制內準確獲知相關的政策信息，以及享受本該得到的政策利益，遭遇基層政府欺騙隱瞞的情況時有發(fā)生，這會間接地影響到農村社會、政治的穩(wěn)定。④饒旭鵬，劉海霞:《信息化與農村社會發(fā)展》，《天府新論》2010年第5期。同時，在現(xiàn)代民主政治中，某一社會是否擁有強大的協(xié)商與妥協(xié)機制，被視為民主的實質性的、重要的基礎之一。在當前的中國農村，雖然從形式上農民獲得了“直選”的權利并由此出現(xiàn)了農村“自治”，但由此所引發(fā)的激烈的社會沖突卻由于缺乏某種“協(xié)商與妥協(xié)機制”而難以解決。農民政治組織則可以起到社會整合，從而促進農村社會、政治穩(wěn)定的基本作用。因為，社會集團的組織化程度越高，社會集團之間的對話成本就越低，妥協(xié)的可能性就越大。高度離散的社會群體最容易受到謠言和邪教的蠱惑，并很容易成為立場極端的領袖人物的基礎，這一規(guī)律也在各種農民事變中得到了證實。⑤黨國英:《恢復農會的意義》，中國農村研究網(wǎng):http://www．ccrs．org．cn．農民政治組織建立后，一方面可以承擔起農民和政府之間溝通、博弈的橋梁和樞紐，改變政治系統(tǒng)對農民不利的政策輸出;另一方面可以成為政府和農民群體間矛盾的緩沖閥，既降低農民無組織的行為對政治系統(tǒng)可能造成的沖擊，又避免農民無組織的行為對農民自身及社會造成損害。

農民組織化程度不僅影響政治穩(wěn)定，而且決定著農村未來政治發(fā)展的美好藍圖能否實現(xiàn)。其一，作為一種新型的農村治理模式，村民自治雖然在運行中產生了很多矛盾和問題，但人們還是對它寄予了很高的期望，期待它經過不斷的修正和完善能夠成為“政治體制改革的突破口”，從直選村長到直選鄉(xiāng)長、縣長，第二次走“農村包圍城市”的道路實現(xiàn)中國的“民主化”。⑥程同順:《農民組織與政治發(fā)展》，天津:天津人民出版社，2006年，第410頁。這就需要一個基本的前提，即改變農民點狀化或馬克思所說的“一袋馬鈴薯中的一個個馬鈴薯”那樣的分散狀態(tài)，使農民結合在成千上萬個自上而下形成的農民政治組織中，如此，農村的民主才能擁有真正的組織載體，民主政治才會有一個實質性的發(fā)展。其二，農民政治組織將成為農民“民主政治素質的培訓基地”。農民政治組織的建立及充分發(fā)展將使農民的政治參與變得更為經常和方便，通過政治參與的實踐訓練，農民可以學習如何在制度規(guī)則內實現(xiàn)自己的利益要求，并將變得關心政治，增強主體意識和對政治的信賴感。①宋笑月:《新農村建設與提高農民綜合素質》，《湖南科技大學學報(社會科學版)》2010年第4期。正如法國托克維爾所說:“正是在自治的過程中，美國公民在力所能及的有限的范圍內，試著去管理社會，使自己的習慣與自由賴以實現(xiàn)的組織形式相一致……他們體會到這種組織形式的好處，產生了遵守秩序的志趣，了解權力和諧的優(yōu)點，并對他們的義務的性質和權利范圍終于形成明確的切合實際的概念。”②托克維爾:《論美國的民主》(上)，北京:商務印書館，1988年，第272頁。并且，在政治參與過程中，農民可以學習包括理性、寬容、妥協(xié)在內的公民精神，這是現(xiàn)代民主政治不可或缺的因子。其三，農民組織化程度的提高有利于制約基層公權力的擴張，實現(xiàn)農村社會的有效治理。新中國成立后，隨著人民公社“政社合一”體制的建立，國家行政權力深入到農村，形成了對農村社會政治經濟資源的全面深度控制。與此同時，通過大力發(fā)展農村黨員、黨組織下沉到生產隊，實現(xiàn)了黨對農民的絕對領導。不受制約和約束的公權力恣意擴張和膨脹，不斷壓縮已經非常弱勢的農民的生存發(fā)展空間，積累起了農民對國家的不滿和反抗，增加了國家對鄉(xiāng)村社會的控制成本。③于建嶸:《國家政權建設與基層治理方式變遷》，《文史博覽(理論)》2011年第1期。村民自治制度的確立，不僅標志著國家對農民個人自由和權利的承認和保障，而且昭示出在社會發(fā)展觀上由“主民”向“民主”的轉變。高度組織化的農民通過充分而有效的政治參與，可以監(jiān)督公共權力對社會資源進行公正性、權威性的分配，降低公共權力被濫用的幾率，實現(xiàn)對政府的有效控制。④張群喜:《農村基層自治與農村文化建設》，《湖南科技大學學報(社會科學版)》2011年第2期

三、從政治制度供給上提高農民組織化

造成農民組織化程度低這一狀況的原因是多方面的，從政治環(huán)境角度看，主要是傳統(tǒng)農村缺少組織化的制度空間，致使農民無法養(yǎng)成組織化的行為習慣;現(xiàn)有政治結構中有關的制度安排存在缺陷，不利于農民組織化程度的提高。

中國的農民長期以來都被禁錮于有限的土地上，過著自給自足的生活。集權統(tǒng)治將農民排斥在國家政治生活之外，農民組織、農民對公共事務的參與都要經過政府倡導才能實現(xiàn)。這就造成農民的政治主體意識、現(xiàn)代公民意識缺乏，只要自己和家人的生計問題過得去，他們寧愿沉默地維持現(xiàn)狀。他們不關心也不知道如何去關心國家大事，不知道也不感興趣自己享有什么樣的政治權利。這種歷史鑄就的政治淡漠意識仍然在一定程度上制約著當今農民的利益表達和對政治生活的參與。同時，現(xiàn)有政治結構中有關制度安排存在的缺陷，也不利于農民組織化政治參與的形成。其一，我國當前以村民委員會為組織載體的村民自治制度，是國家自上而下推行的一種村級治理制度，村民委員會在全國的普遍設立和村民自治制度的普遍實施，有著很強的政府動員和推進的色彩，它與“自下而上”形成的社會自組織系統(tǒng)尚有較大差距，因此也沒有從農民主體的意義上實現(xiàn)與農民內生的自我管理要求之間的銜接，從而在復雜的農村現(xiàn)實情境中顯得僵硬。同時，它排斥和抑制了農村其他自組織系統(tǒng)的存在，在經濟政治發(fā)展水平和風俗習慣差異很大的全國各地農村，采取單一模式的組織機構和治理制度不夠科學。其二，政府體制方面，盡管《村民委員會組織法》明文規(guī)定村民委員會是農民的自治組織，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府不得干涉依法屬于村民自治范圍內的事項，但如前所述，現(xiàn)實中的村民委員會并沒有獲得獨立于政府的自治地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式控制和干涉村民委員會的工作，肢解村民委員會的職權。這導致村民委員會無法進入“村民當家人”的角色，不能真正代表和維護村民的利益，從而也就無法提高農民的政治組織化程度。其三，政黨體制方面，村黨支部是中國共產黨在農村的基層組織，其權力來源于上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的任命與支部的推選，是一種自上而下的授權，它對上級黨委負責。關于其權限范圍，《中國共產黨農村基層組織工作條例》規(guī)定，村黨支部是農村各種組織的領導核心，討論決定本村經濟建設和社會發(fā)展中的重要問題。實踐中，村黨支部一般都扮演了準政府角色，體現(xiàn)和維護國家利益。而村民委員會作為農民的自治組織，是以國家法律的授權為依據(jù)，由農民選出、對農民負責的，它是一種自下而上的權力，其主要職責是管理村務，代表和維護村民的利益。并且，村委會在法律上并不具有服從村黨支部的義務。村黨支部和村委會性質、職能、權力來源的不同，導致運作過程中二者經常產生矛盾和摩擦，尤其是法律制度上沒有明確劃分二者的權限范圍，沒有理順二者的關系，更導致在有些地方二者激烈沖突。這也嚴重制約了村委會作用的充分發(fā)揮。

提高農民的組織化程度，從制度供給的角度，可從以下兩方面進行努力:

首先，以村民自治為突破口，完善相關制度，保障村民自治落到實處。村民自治是現(xiàn)階段農村民主政治建設的起點和突破口，它的貫徹落實，將使廣大農民直接體驗到法律賦予他們的政治民主權利，增強農民關心和參與民主政治建設的積極性。①佟德志:《村民自治的復合結構及其戰(zhàn)略選擇》，《探索與爭鳴》2011年第8期。一要完善《村民委員會組織法》中的相關規(guī)定，保證村民的自治權落到實處。比如應對村民自治的性質、村民委員會和各國家機關的關系等作出明確界定，防止村民自治被曲解和變通;對村民代表會議制度這一村民自治制度的重要創(chuàng)新形式進行嚴格規(guī)范，包括村民代表產生的方式、程序，杜絕許多地方存在的村民代表由村委會或村干部指定，村民自治蛻變?yōu)榇逦瘯虼甯刹孔灾蔚默F(xiàn)象;規(guī)定相關違法行為的處置措施，增強《村民委員會組織法》的權威和效能。二要進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村民自治組織的關系，防止村民自治組織被控制、肢解。要轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，實現(xiàn)由行政強權向公共服務角色的轉型;改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制，把政府的某些既得利益讓與市場、社會，讓其回歸給農民群眾;嚴格禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權通過實行“村財鄉(xiāng)管”、下派干部、村干部工資制、村干部提拔為鄉(xiāng)干部等措施來控制和肢解村民自治組織的職權。②于建嶸:《村民自治:價值和困境》，《學習與探索》2010年第4期。三要轉變黨在農村的執(zhí)政方式。當前，黨在農村的某些執(zhí)政方式不僅影響了黨在基層群眾中的威信，也制約了村民自治的深入開展，是造成“兩委”矛盾的根源之一。村黨支部應從村莊的具體事務管理中跳出來，把村莊事務管理和村公共事業(yè)的發(fā)展交還給村委會去做，自己更多地進行社會主流價值的倡導和黨組織自身的發(fā)展，這樣不僅能夠提高黨在基層群眾中的威信，也能使村民自治有一個良好的村莊環(huán)境，同時能把村黨組織和村委會之間結構化的組織矛盾降到最低程度。

其次，創(chuàng)設寬松的制度環(huán)境，培養(yǎng)和發(fā)展真正代表農民利益的政治組織，為提高農民組織化水平搭建舞臺。組織化水平不是憑空產生的，也不能靠說教提高，組織化生活是培育和提高組織化水平的最有效載體和舞臺。為此就需要寬容和鼓勵農民政治組織的建立和發(fā)展，留出創(chuàng)新空間。政府除了提供政策支持和財政資助之外，只需要扮演好規(guī)則制定者的角色，對農民組織進行適度的監(jiān)管即可，無需介入農民組織的建立及活動過程。這樣的組織是農民自己的組織，它能夠真實地反映農民的呼聲，有效地整合農民的利益，通過組織化的參與積極地影響國家農業(yè)政策的制定并監(jiān)督其實施，切實以保護農民的各項合法權益為使命。畢竟，由政府主導發(fā)展為社會自主參與是政治參與的必然趨勢，而政府也需要一個提供農業(yè)信息和對農業(yè)、農民進行援助的實施載體。

總之，無論從農村發(fā)展的角度，還是從我國政治體制改革的角度看，農民都應該組織起來，這是在農村建立利益整合機制和社會協(xié)商機制的基礎和前提。農民組織化程度的提高，必將與農村政治發(fā)展形成一種良性互動關系，使農村政治走向更加民主化、程序化。