房地產(chǎn)市場政府規(guī)制探析——基于改善民生的視角

郝國彩，韓 軍，葉凱凱

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南250014)

一、引 言

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，我國房地產(chǎn)業(yè)基本處于政府完全管制階段。改革開放以后，住房制度改革逐步確立了以市場為導(dǎo)向的改革目標(biāo)，政府對房地產(chǎn)業(yè)的管制逐步放松。隨著我國城市化進(jìn)程的加快以及社會消費(fèi)水平持續(xù)升高，2003年以來，房地產(chǎn)投資增速加快，許多大中城市房屋銷售價格出現(xiàn)持續(xù)上漲的態(tài)勢，局部地區(qū)房價開始大幅飆升，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，市場秩序比較混亂，此后，我國房地產(chǎn)市場規(guī)制政策進(jìn)入密集出臺期。2004年8月31日政府廢止土地協(xié)議出讓，采取嚴(yán)厲的“招拍掛”政策。接著，銀監(jiān)會公布了《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險指引》，對房地產(chǎn)項(xiàng)目自有資金等做出規(guī)定;中央政府頒布“國八條”、“國六條”，從住房供給和需求兩個方面對住房市場展開規(guī)制。為了抑制持續(xù)上漲的房價，央行于2007年3月至2008年4月七次加息。同時，央行于2007年9月27日規(guī)定第二套住房貸款首付不得低于40%，在密集的規(guī)制政策作用之下，加之全球金融危機(jī)的影響，2008年住房價格出現(xiàn)了整體均價向下小幅波動的情況。

2008年下半年至2009年底，中央政府為了服從全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的“保增長，保民生”的擴(kuò)張性調(diào)控目標(biāo)，陸續(xù)出臺了一系列的救市措施，房地產(chǎn)市場迅速回暖，房價再次迅速上漲。面對過快上漲的房價，2010年以來，中國政府出臺了一系列更加嚴(yán)厲的房地產(chǎn)規(guī)制措施，包括“國十一條”、“新國十條”、“國五條”等，政府采取土地、金融、稅收、限購等多項(xiàng)規(guī)制手段，抑制投資與投機(jī)性需求，遏制房價飛漲。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2011年下半年以來房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)下行的趨勢，一二線城市房價出現(xiàn)了不同程度的松動，但降幅有限，房價離合理回歸仍有不小的差距。2012年，房地產(chǎn)規(guī)制政策盡管沒有出現(xiàn)任何實(shí)質(zhì)性的變動，但是在銀根放松和“穩(wěn)增長”的政策環(huán)境之下，加之開發(fā)商采取的“以價換量”的經(jīng)營策略，住房銷售從5月份開始出現(xiàn)了很大程度的回升，房地產(chǎn)市場出現(xiàn)回暖的態(tài)勢。

當(dāng)前，房地產(chǎn)市場政府規(guī)制雖然取得了一定成效，但是，由于目前的房地產(chǎn)市場走勢不是市場機(jī)制內(nèi)生，而是通過限購等行政高壓手段實(shí)現(xiàn)，因此基礎(chǔ)并不牢固。考慮到我國目前的工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快背景下居民剛性需求旺盛，以及財(cái)政失衡、人民幣升值預(yù)期等的國內(nèi)外形勢，我國房地市場供求矛盾還沒有根本解決，房價還沒有回歸到合理的價位，規(guī)制的政策力度一旦放松，可能在短期內(nèi)引發(fā)房地產(chǎn)市場價格的迅速反彈。住房問題既是經(jīng)濟(jì)問題，更是影響社會穩(wěn)定的重要民生問題。本文從民生視角對房地產(chǎn)市場規(guī)制效果進(jìn)行實(shí)證分析，對政府規(guī)制存在的問題進(jìn)行剖析，并提出優(yōu)化房地產(chǎn)市場規(guī)制效果的建議。

二、從民生視角看房地產(chǎn)市場規(guī)制效果

從民生視角看，政府規(guī)制房地產(chǎn)市場的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)住房市場供求結(jié)構(gòu)優(yōu)化、價格合理，實(shí)現(xiàn)百姓“住有所居”。

(一)我國房價水平的合理性分析

合理的房價，應(yīng)該是使房價與居民收入相適應(yīng)。本文從房價走勢、房價收入比、房價租金比三個方面衡量我國房價水平的合理性。

1.房價走勢

從圖1可以看出，1991年以來我國房地產(chǎn)價格基本呈持續(xù)的上漲態(tài)勢。2003年以來房地產(chǎn)價格呈現(xiàn)出較快增長，大多數(shù)年份快于GDP的增長速度。

圖1 1991-2011年全國商品房銷售價格情況

2.房價收入比情況

房價的高低，是相對于城市居民的購房能力而言的。房價收入比可以反映居民家庭對住房的實(shí)際支付能力，房價收入比越高，說明居民家庭的支付能力越弱。據(jù)世界銀行考察得出的結(jié)論，房價收入比為3-6倍之間時，居民才有足夠的購房支付能力。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒-2010》提供的城鎮(zhèn)居民收入分組資料以及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，筆者計(jì)算出了2000-2010年從最低收入戶到最高收入戶共七個組的房價收入比，如表1所示①筆者這里采用的計(jì)算公式為:PIR=F*P/INC，其中:PIR表示房價收入比，P表示住宅商品房平均銷售價格，F(xiàn)表示每套平均建筑面積，INC表示居民家庭的可支配收入。。

由表1可以看出，2000年以來，我國房價收入比已經(jīng)超出國際公認(rèn)的合理比例，尤其是2004年以后，我國房價收入比上升較快，反映出居民對房價的相對購買力不斷下降;另外，不同收入階層的房價收入比差距呈擴(kuò)大趨勢。其中，我國中等偏上戶、高收入戶和最高收入戶的房價收入比基本處于2～6倍之間，這部分家庭擁有比較充實(shí)的購買力;我國最低收入戶、低收入戶、中等偏下收入戶和中等收入戶的房價收入比2009年分別達(dá)到26.25、16.9、12.27和8.95，我國目前的住房保障制度覆蓋面很狹窄，主要局限于低收入戶中的住房困難群體，對于中等偏下收入戶和中等收入戶來講，我國城市房價明顯過高。

表1 2000-2010年我國全國平均以及不同收入群體的房價收入比情況

表2 2001-2010年我國10大典型城市及全國平均的房價收入比情況

由表2可以看出，我國房價收入比的地區(qū)分布很不均衡，從2009、2010年這兩年的數(shù)據(jù)看，北京、上海、深圳、杭州、廈門等一線城市房價收入比都在10以上，有的甚至達(dá)到了17以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了一般家庭的實(shí)際支付能力。而一些中西部大城市如武漢、重慶的房價收入比也逐漸超過全國平均水平。

3.房價租金比情況

房價租金比是衡量房地產(chǎn)市場泡沫的重要指標(biāo)之一，它是商品房市價總值與該房月租金的比值。在房價租金比的公式中，若將分子與分母中共同包含的房屋面積去掉，可以簡化為銷售價格指數(shù)與租賃價格指數(shù)的比值。如果該比值大于1，說明價格租金比偏高，房地產(chǎn)投機(jī)趨熱，房地產(chǎn)市場泡沫增大;反之，如果比值小于1，則說明價格租金比偏低，房地產(chǎn)市場的投機(jī)成分減少，房價泡沫較小。

表3 1999-2009年我國房地產(chǎn)市場銷售價格指數(shù)與租賃價格指數(shù)

上表數(shù)據(jù)顯示，在2002年之前，房屋的銷售價格指數(shù)和房屋租賃價格指數(shù)基本呈現(xiàn)一種同步的狀態(tài)，顯示在這一階段房地產(chǎn)市場投機(jī)程度有限，自2002年開始房屋的銷售價格指數(shù)開始脫離房屋租賃價格指數(shù)呈現(xiàn)單邊上漲的態(tài)勢，二者之比持續(xù)大于1，這種單邊上漲是投機(jī)而不是正常需求推動的。

(二)我國住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)情況

我國有較大比例的居民屬于中低收入群體，他們對中低檔的普通商品住宅和社會保障性住房的需求比較大。但對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)來說，開發(fā)中低檔普通商品住宅及經(jīng)濟(jì)適用房利潤不高，因而房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的開發(fā)熱情并不高。從我國經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)來看，從2000年開始，經(jīng)濟(jì)適用住房的投資增長幅度、占商品住宅比重等指標(biāo)均呈大幅度下降趨勢。經(jīng)濟(jì)適用房占住房總投資額的比例大部分年份均未超過10%，2005年以后基本維持在5%左右。同時，別墅及高檔公寓投資額占住宅投資額的比重反而高于經(jīng)濟(jì)適用房投資額所占比重，在10%左右浮動。2006年5月29日國務(wù)院出臺限制套型的90/70政策，但是2008-2011年的90平方米住房投資額占比還不到三分之一。

另外，我國部分城市的保障性住房用地也未能按計(jì)劃執(zhí)行，完成情況欠佳。我國房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)性失衡明顯，普通商品房尤其是保障性住房供給不足，適合廣大中低收入者購買力水平的住房嚴(yán)重短缺，而高檔住房空置率卻居高不下。

三、房地產(chǎn)市場規(guī)制效果不佳的原因

政府規(guī)制房地產(chǎn)市場效果不理想的原因盡管比較復(fù)雜，有規(guī)制政策的時滯、規(guī)制政策多元化目標(biāo)的沖突、市場信息不對稱、地方政府執(zhí)行力度不夠和貫徹落實(shí)上的不徹底等諸多原因，但是根源在于我國房地產(chǎn)市場政府規(guī)制缺乏一套完善的制度保障和長效機(jī)制。多年來盡管房地產(chǎn)市場規(guī)制政策頻繁出臺，但地方財(cái)政對土地過于依賴、保障房制度建設(shè)滯后、房地產(chǎn)稅收制度不合理等根本性問題并沒有解決。

(一)地方財(cái)政對土地過于依賴

在我國現(xiàn)有的土地制度下，土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與交易等給地方財(cái)政帶來了巨大的收益，許多地方政府對房地產(chǎn)市場具有較大的依賴性。中央政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控和規(guī)制往往要通過地方政府來執(zhí)行。當(dāng)中央政府對房地產(chǎn)市場采取的規(guī)制措施與地方政府的利益相沖突時，地方政府往往采取推諉或消極執(zhí)行的態(tài)度，實(shí)施效果達(dá)不到中央政府的預(yù)期甚至收效甚微［1］。可見，協(xié)調(diào)好中央政府和地方政府的關(guān)系，規(guī)制地方政府的行為，是提高規(guī)制效果的重要前提。

(二)住房保障制度不完善

住房保障制度主要是通過政府的力量來解決中低收入家庭的住房問題。我國在住房制度改革過程中，住房保障制度建設(shè)明顯滯后，不僅保障性住房建設(shè)的立法缺位，而且保障性住房建設(shè)政府支持力度不足，住房保障覆蓋范圍狹窄。目前大多數(shù)城市出臺的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房政策，保障的對象多限定在城市低保范圍和低收入家庭的住房困難戶，而這只是城市住房困難群體中很小的一部分。大批中低收入居民被限制在保障性住房門檻以外，成為“夾心層”。依照“十二五”規(guī)劃，5年內(nèi)將新建保障性住房3600萬套，而一些地方政府受土地財(cái)政的制約，對保障房建設(shè)不積極，往往將好的地段進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，而將偏遠(yuǎn)的位置作為保障房的選址，“湊數(shù)量”的動機(jī)很明顯，中央保障房政策被地方扭曲執(zhí)行。

(三)房地產(chǎn)稅費(fèi)制度不盡合理，弱化了稅收政策的調(diào)節(jié)功能

我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制的基本框架，是在1994年的稅制改革后形成的，現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)的一個重要特點(diǎn)是保有環(huán)節(jié)稅負(fù)偏輕，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)偏重，而房地產(chǎn)市場的區(qū)域壟斷性特征造成流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅很容易通過計(jì)入價格而轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，加重了消費(fèi)者的購房負(fù)擔(dān);同時，重流通、輕保有的稅制結(jié)構(gòu)極易造成房地產(chǎn)的合理流通受限，也不利于抑制房地產(chǎn)市場的投機(jī)行為。

(四)在房地產(chǎn)市場準(zhǔn)入方面限制過多，造成開發(fā)商壟斷經(jīng)營

在我國房地產(chǎn)開發(fā)中，從房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資質(zhì)許可到房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)、房地產(chǎn)交易等各個環(huán)節(jié)，政府設(shè)置了很多門檻，住宅合作社合作建房等社會化建房模式幾乎沒有生存空間，造成開發(fā)商對房地產(chǎn)開發(fā)市場的事實(shí)壟斷［2］。在某一區(qū)域內(nèi)少數(shù)的房地產(chǎn)開發(fā)商容易構(gòu)成寡頭壟斷同盟，憑借市場勢力制定壟斷高價，并獲得超額壟斷利潤，最終推高房價。

(五)房地產(chǎn)市場信息披露制度不完善

目前，政府主管部門沒有建立起有效的公共信息披露制度，整個住房征信體系很不完善。政府不能準(zhǔn)確掌握居民的收入、住房情況，居民也不能對政府及政府官員的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，雙方存在著嚴(yán)重的信息不對稱。同時，由于房地產(chǎn)市場信息披露制度不完善以及相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的缺失，各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“打架”現(xiàn)象較為突出，政府、開發(fā)商、專家、社會民眾各執(zhí)一詞，影響了公眾對房地產(chǎn)市場形勢的判斷，在一定程度上給市場主體造成決策困難。尤其是一些房地產(chǎn)供給短缺的虛假信息，嚴(yán)重誤導(dǎo)了廣大居民的市場預(yù)期，造成了部分消費(fèi)者的恐慌心理，被迫提前進(jìn)入市場，加劇了房地產(chǎn)市場的供需矛盾。

四、優(yōu)化房地產(chǎn)市場規(guī)制效果的對策

在2010年實(shí)施的限購、限貸等嚴(yán)厲規(guī)制政策之下，2011年下半年房地產(chǎn)市場開始呈下行態(tài)勢。盡管2012年的房地產(chǎn)規(guī)制政策沒有出現(xiàn)任何實(shí)質(zhì)性的變動，但是在銀根稍一放松和“穩(wěn)增長”的政策環(huán)境之下，房價就開始呈現(xiàn)上漲的態(tài)勢，樓市呈現(xiàn)的這種“彈簧效應(yīng)”，根源在于房地產(chǎn)市場制度建設(shè)的缺失。要提高政府規(guī)制效果，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展，切實(shí)抑制投資和投機(jī)性住房需求，保證民生性住房需求的供給，房地產(chǎn)市場規(guī)制的當(dāng)務(wù)之急是要盡快加強(qiáng)長效的制度建設(shè)。

當(dāng)前房地產(chǎn)市場長效的制度建設(shè)主要應(yīng)包括以下幾方面:

(一)在市場準(zhǔn)入方面適當(dāng)放松規(guī)制，培育多元化的市場參與主體，優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)

在符合當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃、經(jīng)過合格審批的前提下，政府應(yīng)該允許個人或單位自主建房，鼓勵個人合作建房等，降低房地產(chǎn)市場的進(jìn)入壁壘，培養(yǎng)多元化市場參與主體，用多元化的開發(fā)模式打破開發(fā)商的市場壟斷，促進(jìn)房地產(chǎn)市場有效競爭格局的形成［3］。

政府應(yīng)積極介入解決住房供給結(jié)構(gòu)性矛盾，把解決中低收入階層住房問題作為促進(jìn)社會和諧的重要手段，加大面向中低價位的普通住房、限價房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租房的土地供給力度，解決住宅市場的結(jié)構(gòu)性失衡問題。

(二)協(xié)調(diào)中央與地方政府之間的關(guān)系，弱化“土地財(cái)政”

要改變地方政府對土地財(cái)政的依賴，需要對現(xiàn)行的財(cái)政體制進(jìn)行改革，改變地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對等的狀況，從其他方面增加地方財(cái)政收入，促使地方政府逐步退出房地產(chǎn)利益鏈。同時，中央政府要完善地方官員政績考核辦法，建立兼顧效率和公平的全績效多元考核目標(biāo)體系，要將保障性住房建設(shè)納入地方官員政績考評標(biāo)準(zhǔn)，降低增長指標(biāo)在考核體系中的地位。

(三)加強(qiáng)住房保障制度建設(shè)

從我國實(shí)際出發(fā)，盡快頒布并細(xì)化《住房保障法》等相關(guān)法律法規(guī)，確定保障房覆蓋范圍，明確住房保障的對象、實(shí)施方式、資金來源、保障標(biāo)準(zhǔn)等問題，使得住房保障政策能有法可依、有章可循。其中，確定保障房覆蓋范圍很重要，只有確定需求邊界，才能評估供給缺口，為此需要盡快對城市家庭的收入情況、現(xiàn)有住房條件、存量房結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的摸底，建立全國住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，為政府建立和有效推行住房保障制度提供信息基礎(chǔ);有關(guān)方面應(yīng)著力破解保障房建設(shè)在資金籌措等各方面的困難，出臺更多有利政策為保障房建設(shè)融資護(hù)航，可以將PPP融資模式應(yīng)用到保障房建設(shè)中，引導(dǎo)保險資金、全國社保基金、民間資金等加盟保障房建設(shè)。

(四)完善房地產(chǎn)稅收制度

目前我國房地產(chǎn)稅收制度存在稅收種類繁多，偏流轉(zhuǎn)稅輕持有稅等問題，不利于房地產(chǎn)市場的公平分配。應(yīng)根據(jù)房地產(chǎn)開發(fā)、交易、保有等各個環(huán)節(jié)的不同特點(diǎn)，充分考察流轉(zhuǎn)稅和所得稅的不同特性，科學(xué)地完善房地產(chǎn)業(yè)稅收制度，清理不合理不合法的稅費(fèi)項(xiàng)目。2011年在上海、重慶開始房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)工作，應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)房產(chǎn)稅改革征收試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的方案，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，積極穩(wěn)妥地加以推進(jìn)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，征收房產(chǎn)稅不僅有利于改善地方稅收結(jié)構(gòu)、推動地方城市可持續(xù)發(fā)展，而且房產(chǎn)稅政策將會使持有多套房產(chǎn)的投資戶付出較大代價，從而自動減少持有量，增加市場供給，減少投機(jī)炒作。

(五)完善房地產(chǎn)市場信息的統(tǒng)計(jì)與披露制度，合理引導(dǎo)市場預(yù)期

盡快建立和完善住房開發(fā)、建設(shè)、銷售、存量的統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)，及時向社會披露真實(shí)完整的土地資源供求情況、住宅供求情況(包括新增住房數(shù)量、存量住房數(shù)量)及房地產(chǎn)租售價格等信息，合理引導(dǎo)市場預(yù)期，引導(dǎo)開發(fā)商的理性開發(fā)行為和購房者的理性消費(fèi)行為，提高政府規(guī)制的有效性。

［1］王嚇忠.中國住宅市場的價格博弈與政府規(guī)制研究［D］.廈門大學(xué)，2007.

［2］王藝.中國特色的房地產(chǎn)市場與政府管制研究［D］.武漢大學(xué)，2010.

［3］曹建海.向高房價宣戰(zhàn)［M］.北京:中信出版社，2010.