事業單位財務管理的改進

倪毅英

一、公共服務體制改革對事業單位財務管理的影響

事業單位是我國政府提供公共服務的重要載體。在事業單位分類改革綜合試點的基礎上，國務院于2011年3月發布了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）以推進公共事業單位改革，提高公共服務的質量和績效。公共財政體制是直接影響公共服務能力和公共服務績效的關鍵因素，公共財政體制構成公共服務體制改革的重要組成部分。

事業單位改革以及財政體制改革使得事業單位財務管理產生深刻的變化，主要體現在：

1.對事業單位財務管理目標的影響。《指導意見》按照社會功能將現有的事業單位劃分為承擔行政職能、從事公益服務從和事生產經營三類，并提出了對從事生產經營的事業單位推進轉企改制的工作方案。按照事業單位的分類，對于承擔行政職能和公益一類的事業單位，其財務管理的目標應該是財政資金使用的績效最大化；對于公益二類事業單位，其財務管理的目標應該是財政資金和社會資金綜合績效的最大化；對于生產經營性事業單位，其財務管理目標應該是利潤最大化或價值最大化。

2.對事業單位財務監督、考核體系的影響。《指導意見》對事業單位的監督提出了明確要求，事業單位應當按照指導意見的要求結合單位實際，建立事業單位內部績效考評制度，及內部經濟責任制度，以保證財政資金使用績效的最大化；建立信息披露制度、加強審計監督，以保障財務公開、民主理財目標的實現；加強財務監督，確保財政資金和國有資產使用的規范、安全和有效。

3.對事業單位財務管理內容和方法的影響。財政體制改革的一系列措施，直接影響到事業單位的資金取得方式、使用方式、以及使用的要求。部門綜合預算改革要求事業單位預算編制更加準確細致，國庫集中支付改革要求事業單位資金使用要具有前瞻性和計劃性，政府采購制度改革要求事業單位加強現有資產的基礎性管理和采購流程的規范化，結轉和結余資金的管理要求事業單位建立科學的資金執行分析和考核制度。

二、事業單位財務規則修訂的主要內容

財政部于2012年2月發布了新的《事業單位財務規則》。新《規則》修訂的主要內容包括：

1.進一步明確《規則》的適用范圍。在明確了其適用于各級各類事業單位的財務活動的同時，為適應事業單位分類改革的需要，在附則進一步明確了參照公務員法管理的事業單位以及公益服務性組織和社會團體對于本規則的適用問題。

2.對財務監督提出了明確要求。財務監督的內容更加全面涵蓋了事業單位財務活動的各個主要方面；強調了實行事前監督、事中監督、事后監督相結合監督方式；并要求建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度。

3.結合財政體制改革的成果，在預算管理、收入與支出管理、結轉與結余資金管理、資產負債管理等方面進行了修訂。（1）加強事業單位預算管理，明確了以事業發展目標和計劃作為預算編制的依據，強調預算執行制度。（2）明確事業單位的收入的范圍，強調了收支兩條線管理。（3）在支出管理上，按照政府收支分類的要求，修訂了事業單位支出分類；強調了資金支付應符合國庫集中支付與政府采購制度；提出了支出績效管理。（4）結合結轉與結余資金的管理制度，加強了財政撥款結轉和結余資金、非財政撥款結轉和結余資金的管理。（5）在資產和負債管理方面，規范資產的配置、使用、處置以及對外投資管理；為控制事業單位財務風險明確事業單位應建立健全財務風險控制機制，規范和加強借入款項管理。

4.改進了事業單位財務報告和財務分析制度。增加了財政撥款收入支出表、固定資產投資決算報表等主表，在財務情況說明書增加了資產負債變動、對外投資、資產出租出借、資產處置、固定資產投資、績效考評情況的說明，提高了財務信息披露質量；修訂了財務分析主要指標，為支出績效評估提供了基礎性分析指標。

三、事業單位財務管理的改進

為適應新《事業單位財務規則》的要求，事業單位應在財務管理精確化、內部財務監督體制、績效及財務風險管理等方面予以改進。

1.實行財務管理精確化管理

事業單位預算管理和資產管理的粗放和低效無法滿財政管理的要求，從而出現無序的預算調整、款項無法支付、設備采購不能到位的現象，影響到事業單位的業務正常開展。

事業單位的財務預測和監督職能的弱化使得大量的基礎數據缺失或不真實，導致預算編制不科學不準確；內部職責界定不清晰，業務流程交叉不暢，導致預算執行不力，資金使用效益不高。產生上述弊端的主要原因在于單位內部業務流程與財務管理的嚴重脫節。

財務管理精確化已經在我國企業中被重視并得以實施，事業單位引進精確化管理極有必要。事業單位可以借鑒企業推行財務管理精確化已取得的實踐成果，開展事業單位財務管理精確化的探索。

（1）流程再造。結合事業單位的發展戰略，按照目標任務、業務分類、協同效能構架事業單位的組織機構，明確各部門的職責。將單位目標逐層分解到各部門，使部門目標服從于單位的總體目標，部門目標與考核相結合。按照崗位設置，針對每一崗位、每一項具體的業務，建立起一套相應的工作流程和業務規范，并將財務管理的觸角滲透到單位的各項業務領域，使財務管理與運行管理融合在一起。

（2）推進信息化建設。財務管理精確化必須借助于信息化手段才能得以有效地實施。信息化、標準化的基礎管理手段，一方面能夠使得大量的數據正常流動，加強信息的相互驗證以保證信息的準確性；另一方面財務部門通過整合會計信息和業務數據信息，形成單位財務綜合分析數據庫，以實現對單位整個運營過程的監控、分析和管理。

（3）探索單位內部投入產出考核制度。投入產出考核包括產出績效的完成情況、完成績效所發生的成本情況，以及兩者相結合的績效考核制度。績效考核與成本核算的有機結合，才能促進成本信息的準確性和科學性，予以保證部門預算編制的科學性、合理性和準確性。績效考核制度的實施，使得單位內部各部門能較好地控制預算支出，進行有效資源配置，提高財政資金使用效益。

2.完善內部財務監督制度

事業單位的內部財務監督應該按照《事業單位財務規則》的要求，在監督方式、監督內容、監督制度進行完善和創新。

（1）健全事業單位內部控制制度。政府部門對事業單位內部控制的建設極為重視，特別是紀委、政府審計部門對事業單位內部控制制度的建設提出了很高的要求，但事業單位在內部控制制度的建設缺乏科學的指導。財政部2008年頒布了《企業內部控制基本規范》吸取了企業內部控制研究的最新成果，對事業單位內部控制制度建設起到了借鑒作用。事業單位應結合《關于分類推進事業單位改革的指導意見》中關于建立健全法人治理結構的要求，分析控制環境；結合單位業務領域進行風險評估；在業務流程再造的過程中，結合業務流程的特點及風險評估結果，恰當地運用各種控制措施；以信息化建設為基礎，建立信息與溝通制度；按照《事業單位財務規則》以及《企業內部控制基本規范》的要求制定內部控制監督制度。

（2）拓展財務監督的內容和方式。事業單位應當按照財政體制改革的要求，強化資產管理，將資產管理與預算管理相結合，建立資產配置標準、盤活現有資產，提高資產使用效率，監督資產購置支出的合理性和經濟性；建立健全內部經濟責任制，將目標任務層層分解，對照目標任務設定情況，加強對預算編制的事前監督；建立信息公開制度，按照信息相關度，在不同層次、不同范圍人員中公開，開展民主監督。

3.建立財務風險管理制度

事業單位財務風險主要包括投資風險、籌資風險、資金運行風險。事業單位可以根據財務風險管理理論，并借鑒企業財務風險管理經驗，建立財務風險管理制度。

新《規則》實施后，事業單位的投資風險主要來自原有被投資企業給單位帶來的風險，以及動用非財政撥款及其結余對外投資產生的投資風險。因此，事業單位首先應理順單位與被投資單位的法律關系和財務關系，對現有被投資單位進行規范化管理，特別是對原有全民所有制企業進行公司化改造，建立現代企業制度，逐步完善出資者財務管理制度。其次，嚴格對外投資行為，在對外投資決策制度的基礎上，強化風險評估制度、風險防范機制。對于存在長期貸款的事業單位應建立相應的積累機制及積累比例，在財務預算編制中建立負債償還基金，用以及時足額償還貸款本金。

在資金運行管理中，切實堅持“量入為出”的預算編制原則，因事業發展確需動用事業基金的，必須遵循收支平衡的原則，統籌安排，支出不得超出基金規模。深入分析單位事業收入形成的現金流量的特點和規律，編制自己使用計劃，提高財務保障能力。

[1]李志強.論事業單位改革與公共服務績效的提升.江西行政學院學報[J]，2007；1：16～17.

[2]賈俊麗.淺析新的《事業單位財務規則》.行政事業資產與財務[J]，2012；3：51.

[3]楊國瑞.事業單位財務管理的科學化、精確化[J].中國廣播電視學刊，2008；7：21～22.