日本政府的公共危機管理

公共危機具有緊急性：突發性和高度的不確定性，搞好危機管理是政府的重要職責之一。政府應對、處置與管’理公共危機的能力是政府綜合能力的重要體現，也是政府有效提供公共服務、提高管理績效、爭取民眾支持的重要表現之一。如何處理公共危機考驗一個政府的反應力、執行力和公信力。處理得當，則可以化“危”為“機”，為政府帶來更高的聲望和更多的支持；處理不當，則可能加劇損失，甚至危及政權的存在。

2011年3月11日。日本東北部海域發生里氏9.0級大地震并引發海嘯，造成重大的人員傷亡和財產損失。面對一“天災”加“人禍”，日本國民所表現出來的綜合素質、應對危機的基本能力、團結協作的整體精神和有條不紊的社會秩·序，以及日本政府基本有效及時但仍有所欠妥的危機應對行為、政策及其體現出的深層次狹隘、自私的意識等行為，都應當引起其他國家及其人民的深思、重視與研究。

日本地處環太平洋火山地震帶，自然災害頻發。在過去的幾十年里，日本政府注重對公共危機應對與處置的系統安排，已逐步建立健全了較為完整、有效的防災減災體系：包括法律法規體系、防災救災指揮體系、信息通訊保障體系、技術支撐體系、社會動員體系及全民防災救災教育體系等，形成了多方聯動、多層推進、協同配合、全民行動的立體式、常態化的公共危機管理體制及運行機制。回顧日本政府在“三一一”日本大地震的應對處理，我們不難發現，“政府”這一公共危機管理體制及運行機制在應對災害發生方面具有不可或缺的獨特的重要性與靈活性。筆者認為，對日本的公共危機管理，可以從以下幾個方面加以認識：

一、立法先行，實現公共危機管理法制化

日本政府在應對公共危機管理上，注重立法先行。在對災害認識程度不斷提高及對歷次救災防災經驗、教訓進行總結與反思的基礎上，日本已經建立起以《災害救助法》、《災害對策基本法》、《緊急事態法》等為主體的抗震救災法律體系，對規范與調整相關社會主體在防災救災權利與義務中起到了重要指導、引導作用，確保了危機管理的正當性和時效性；并將過去零散的抗震經驗和舉措加以有機整合，使之社會化、系統化、高效化。同時，也可以在地震期間為國民的安撫與整個社會的有序運行及穩定提供強有力的法律支撐。“三一一”大地震中日本國民表現出來的不慌張及社會秩序的相對穩定，正是日本防震抗震相關的法律規范深入民眾、深入社會、真正影響社會生活的結果，也是日本政府公共危機管理法制化的成功之處與重要標志。

二、建立機構，完善危機管理組織體制

日本政府高度重視防災組織體制建立與有效控制，從中央到地方建立了一套職能明確、運轉高效、協同運作、功能強大的防災機構體系——最高機構為中央防災會議，由內閣首長擔任最高指揮官。一旦災害發生、危機出現，政府立即可以聯系、指揮各級各方面，在短時間內成立專門的應急小組，調動自衛隊，有針對性地處理危機事件。在特殊情況下，首相還可以繞過一些程序直接下令調動自衛隊。這一穩定而又靈活的組織體制，確保了應急機制的高速運轉，確保了防災體系下政府運作的流暢和平穩，讓政府得以在震后的黃金時間內妥當安排時間、合理調度資源。各級政府各職能部門的相互配合，協同作戰，在最短的時間將防災體系發揮出了最大的效益，體現了日本公共危機管理制度的先進之處。

三、技術支撐，建立有效的地震預警系統

日本地處歐亞板塊、菲律賓海板塊、太平洋板塊的交接處，是一個地震頻發的國家，歷史上造成重大傷亡的地震不計其數。日本政府認為，震前、震時、震后三個時間段都能做好相應的工作是有效進行抗震減災的重要抓手；而高水平的地震監測技術和一個全國性的地震預警系統則是有效減少地震災害損失的重要前提。為此，日本在全國建立了1000個地震臺，形成了一個覆蓋全國的地震預警網絡。通過地震臺，不僅可以及時地監測到全國各地的情況，收集相關的信息，對監測、收集來的信息數據加以全面的分析，以此作為評估分析地震主要情況的重要參考，并在第一時間向可能出現地震的地區發出預警；而且，相關職能部門還可以隨時關注此系統，以便在危機發生后迅速做出反應……完善的監測系統有效地保證了政府在地震發生后的極短時間內能夠迅速定位，較為準確地判斷震中、震級、烈度等基本信息，及時展開救援，減少損失。

四、整合資源，形成應對危機的物質基礎

危機發生時，充分調動和有效整合社會各方面資源，形成官民協同、應對公共危機的物質基礎，是日本能夠較快化解危機、提高危機處置能力的重要保證。如根據日本的《災害救助法》第37條規定：東京都每年必須按其本年度前三年地方普通稅收額平均值的干分之五提取災害救助基金，儲備食品、礦泉水、基本醫用品、應急燈、收音機等基本生活物資。除了都政府之外，各區市町村也應進行儲備。根據地區防災規劃，地震災害發生時，每人每天的飲用水供水標準是3公升……在中央的高度重視和強大的財政資金支持下，充足的儲備使政府能在危機事件發生后及時將物資調撥給受災地區，保障受災地區人民最基本的生存生活需要，從而維護社會的總體穩定。

五、暢通渠道，確保危機信息及時傳遞

信息與溝通渠道是否通暢，直接影響甚至決定了危機處理的速度和效果。為保障災區與外界能夠及時進行溝通和聯系，第一時間將重要信息報告給各級防災決策機構，讓決策機構能夠及時做出相應的方案應對各種情況。日本特別注重信息聯絡系統建設，構建了應對災害的全面的無線通訊系統。而在處置危機的過程中，日本政府還比較注意與媒體保持較為良好的關系。他們認為，媒體是政府與大眾溝通、交流的媒介，是新聞、信息發布的重要機構。在危機期間，及時發布信息、處理好與媒體的關系并保持及時、良好的溝通，讓民眾了解危機的進展，有利于確立政府的正面形象，提高政府的公信力，幫助整個社會渡過難關。

六、強化教育，營造全民應對危機的社會基礎

日本政府特別注重國民的危機意識教育，將國民應對危機的基本知識、基本技能與基本能力納入國民日常教育的內容，形成全民應對危機的良好社會氛圍與堅實的社會基礎。

第一，日本堅持對國民進行長期的防災訓練，對國民的防災知識進行全面的教育和普及。每年的9月1日是日本固定的“防災日”，8月30日到9月5日是“防災周”。每年的這個時候，日本各級政府、居民區、學校和企業都會舉行各種防災演練，并針對地震進行綜合性的防震訓練，而頻繁的地震也為公民逃生演練提供了大大小小的實戰機會。因此，當大地震來l臨時，日本公民能夠迅速做出反應，運用所知的減災專業知識，冷靜而又有序地逃生、科學地自救互救……這些都減輕了救災工作的負擔，也降低了地震造成的人員傷亡度。

第二，日本具有較為完備的抗震基礎設施。在日本各地，隨處可見將學校、公園、綠地等公共場所作為避難處的指示牌。這樣不僅強化了公民的危機預防意識，還能在地震發生后，清晰迅速地引導人們在最短時間內到達安全地帶避難。

第三，多發的自然災害促使日本公民養成了一種近乎天然的危機意識和憂患意識，并成為自覺的行為習慣。如普通日本人的家中都常備裝著避難食品、口罩、繃帶、手電筒等的應急包；日本人在外出住宿時，一般都會留心賓館房間內的應急逃生路線并親自走一趟；日本人在離家時，一定會仔細檢查家中是否還存在一些安全隱患。

日本在強化國民危機意識、提高國民應對危機時自救與互救能力的成功實踐，正是日本整個社會應對、處置公共危機能力與水平得以不斷提高的基礎保障。(編輯／李燕)