從街道辦事處的“虛街”維度看政府改革路徑

街道辦事處的產生及職能定位

·街道辦事處產生的背景

新中國成立后，為加強城市居民工作，密切黨和政府同居住群眾的聯系，于1954年12月第一屆全國人大四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》，簡稱《五四條例》，在國家及法律范圍中正式設立了市和區人民政府的派出機構——街道辦事處，并對街道辦事處做出了明確的法律確認，正式將其納入國家政治制度。

·街道辦事處的職能定位

中國的街道辦事處作為行政派出機關，“是一級政府根據政務管理需要，按管轄地區授權委派的代表機關。派出機關不構成一級政府行政機關，其權力是委派機關的延伸，因而以委派機關授權的性質、程度和范圍為轉移。派出機關的主要職能是承上啟下實行管理，即督促檢查轄區行政機關貫徹執行行政上級的決議和指示，同時向委派機關報告轄區行政機關的情況和意見，并完成委派機關交予的其他事項”。

街道辦事處在政府派出管理中存在的問題

·派出機關定性問題

作為派出機關的街道辦事處只是市轄區或不設區的市人民政府根據其行使職能的需要，經市人民政府批準，在某一指定區域設立的代表機構，并接受市轄區和不設區的市人民政府的領導。因此，“準政府”性質下的“半官半民”身份成為引起街道辦事處組織權力運行過程中諸多問題的導火索。

·派出機關膨脹問題

《城市街道辦事處組織條例》第五條規定，“街道辦事處設主任一人，按照工作的繁簡和管轄區域的大小，設干事若干人，在必要的時候，可以設副主任一人。街道辦事處共設專職干部三人到七人，內有做街道婦女工作的干部一人。” 但就中國目前街道辦事處的人員組成和機構設置看，大致上講，工作人員為40～180人，工資由國家財政支付，屬于國家公務員待遇。市、區編委承認的機構只有三科一室一司，即街政科、城管科、財政科、行政辦公室和勞動服務公司，然而，街道辦事處的機構設置實際包括黨的系統、行政系統，集體經濟組織。

街道辦事處的“虛街”化是政府改革的一種路徑選擇

關于街道辦事處的改革國內學者提出了各自不同的路徑選擇，歸納起來主要是圍繞著“實”與“虛”兩個維度展開。“實街”論強調要增強街道辦事處獨立的行政管理職能，使街道辦事處成為一級行政實體；“虛街”論則強調城市社區建始，要求加強基層社會自治，使街道辦事處逐步社區化，最終撤銷街道辦事處。但“實街”勢必導致行政層級的增加，在當前我國省市縣鄉四級地方行政層級已經不堪重負的情況下，將街道辦事處由派出機關轉換為一級地方政府顯然是不可取的，因此，在逐步推進街道辦事處的社區化，最終撤銷街道辦事處是政府機構改革的一種可取路徑，在這過程中要合理轉變街道辦事處的職能及運行機制。

一是科學合理地劃分社區地域范圍，合理劃分街道辦事處的管轄范圍和人口，適當擴大街道辦事處管理社區的數量，分流街道辦事處超編人員。

二是積極鼓勵培育各類組織、企業和個人開展經營性社區服務，推動社區服務業健康發展。通過向社會開放社區服務市場，引進市場競爭機制，健全社區服務中介組織，完善社會化管理的工作體系。

三是循序漸進推動行政層級扁平化改革。改革街道辦事處是一項系統工程，涉及政治體制、經濟體制，沒有經驗模式可循。為保證改革的順利進行，不出現較大的波動，不影響正常工作，一定要在試點的基礎上，邊摸索邊總結，循序漸進，積累經驗，逐步擴大成果。

結語

從街道辦事處改革的“虛街”維度看，撤銷街道辦事處減少行政層級是政府機構改革的一個方向，是發揮社區居民建設社區、自治社區的必由之路。改革街道辦事處應從試點開始推進行政層級扁平化，一方面堅持綜合配套，上下聯動，整體推進，選取合適的社區進行試點；另一方面要堅持加強基層黨組織建設，建立適應新體制框架的運行機制，加快社區行政事務受理中心、社會工作站與社區服務中心等機構的建設，待條件成熟后，再逐步取消街道辦事處。

（作者單位：中南財經政法大學公共管理學院）