我國銀行監管主體法律制度的完善

我國從二十世紀九十年代開始形成銀監會、證監會、保監會和中央銀行四個獨立的監管機構進行分業監管的體系沿用至今。近幾年，金融監管體制改革的并不明顯，隨著混業經營的程度逐漸加深，我國現有的監管體制已經無法適應金融業混業經營的新情況。雖然在2006年建立了以“一行三會”為基礎的聯席會議機制作為合作監管框架，但長期有效的跨部門監管機構還沒有建立起來。監管制度方面仍然存在監管重復、監管真空、監管職責難以界定和監管法規寬嚴程度差異等問題。

混業經營趨勢下重構監管主體

隨著國際金融業混業經營趨勢的發展，我國實現混業經營的步伐正在加速。從2007年7月中國人民銀行《同業拆借管理辦法》允許保險公司進入同業拆借市場后，銀行和保險公司實現了資金的融通。交通銀行于2009年獲批收購中國人壽持有的中保康聯人壽保險51%股權后，同年中國銀行業獲批全資收購中銀保險。隨后，工商銀行、建設銀行、農業銀行都相繼與保險業聯姻。除此之外，國內又掀起了一股券商籌建基金公司的浪潮，我國金融業從分業經營轉向混業經營的過程加快了。

無論金融業實行混業經營還是分業經營，追求利潤都是最終的目的，對風險的控制是對其進行監管的主要目標。混業經營趨勢為我國金融監管體制帶來的影響是相當大的。為了應對我國混業經營需要綜合監管的局勢，應該盡快建立一個綜合性監管機構。在此我們可以借鑒英國監管模式的改革，英國《金融服務與市場法》從法律上確認了金融監管體制的改變，規定金融服務局為全能綜合性監管機構。不僅對銀行、投資公司、保險公司和住房信貸機構進行監管，而且對金融市場、清算和結算體系、金融行業的內部行為和外部事務都有監管權。就我國監管體系目前的現狀來看，我國“一行三會”的結構與美國以美聯儲為中心的“傘狀”監管框架有些相似，這種模式最主要的問題就是缺乏監管部門的有效協調。針對目前現狀，我們可以建立以“一行三會”為基礎的中國金融監督委員會，統領我國金融監管工作，對金融業進行統一監管，為金融監管體系改革奠定基礎。在建立綜合性監管機構的同時，也應該盡快立法確立監管機構的地位、規定監管范圍、監管方式以及具體可行的程序。可借鑒美國《金融服務現代化法案》、英國《金融服務與市場法》以及日本和臺灣地區對此的相關規定。

規范銀行業監管的權力

在完善我國銀行監管主體的過程中，應對銀行業監管的權力進行規范。在現代國家，規范政府公權力是法治的核心目的。銀行業監督管理公權力的規范化與法制化是我國銀行監管法律制度法制建設的重要目標。這就要求具體做到：第一，監管職權法定。這就意味著銀行監督管理機構的職責與職權都由法律規則做出設定，監管機構的職責與職權都由法律授予，銀行監督管理的法律是監管者行使職權與履行職責的直接依據。第二，對監管權力的限制。為了防止銀行業監管權力的濫用和擴張，法律必須對其予以制約和限制，通過監管立法對其權力范圍、形式及行使方式作出規定。第三，要加強對權力的監督。不僅要從外部對監管權力進行監督，也要建立監管權力的內部監督機制。

制定良好的銀行業監管規則是規范監管權力并依法監管和職權法定的前提和基礎。銀行業監管法治的首要意義在于有法可依，而法治理念體現在立法者對自由、平等和人權等法的價值的追求上面。在法制現代化的進程中，制定符合法的價值的法律規則成為法治建設的重要目標。在銀行監管的法治建設過程中，良好的監管規則應當符合對法的價值的追求。我國立法者應當從法的價值出發，讓這些價值成為現代銀行業監督管理法律制度存在和運行的基礎。良好的銀行業監管規則，應當在銀行監管法律體系構建的邏輯層面達到確定性和完整性追求的同時，也要促進各方主體對自由、權力以及正義的追求；實現監管者與被監管者之間權力與權利的制約和平衡，也要遵循銀行業及監管的發展規律；在追求銀行業經營效率的同時，也要兼顧國家銀行體系的整體安全。規范監管權力也要求遵循銀行業監管的當法律程序。正當法律程序是提升法治程度和質量的重要因素。遵守正當法律程序是保障監管權力的正當行使、對權力進行約束、保障監管者與被監管者雙方利益的途徑。具體體現在：銀行監管者在制定監管規則時，應當組織聽證制度來保障被監管者的權利在立法時得到保障；銀行監管者在行使監管權力時，對金融機構及其他社會公眾的利益造成影響時應當告知，并聽取陳述和申辯。同時，這些程序應當由法律進行明確規定；在監管機關執法時應做到監管的公開、公平和公正。

強化銀行同業自律機制的作用

國家對銀行業進行監管的主體除一國監管機構外，銀行同業自律機制的監督管理作用也是不能忽視的。同業自律機制作為行業自律監管的機構在世界范圍內較為普遍，在各國銀行監管體制中對同業自律機制的作用都是相當重視的，其中最典型的是英國早期的自律性監管，大部分的監管目的都是通過協議的形式達成的，我國香港地區的銀行業同業自律制度的建立也是非常完善的。依據《香港銀行公會條例》成立的香港銀行公會單獨作為香港銀行業監管體系的一個層次擁有很大的權力，對銀行業自律調節的同時也能達到對銀行系統監督管理的目的。銀行業同業自律機制是銀行業對內部系統加以管理、加強同業約束并且維護行業整理利益的機制。作為民間性組織，它是與監管當局相區別的監督管理機構。它能夠立足于銀行系統內部對系統出現的問題及時發現并采取措施，在大大提高了監管效率的同時，也彌補了監管當局的監管漏洞。提高對銀行業同業自律機制的重視，加強銀行業自律監管的作用，是我國銀行監管主體完善的又一重點。

（作者單位：北京市公安局第十二總隊）