“土地財政”內在生成邏輯、棘輪效應與自主債融資架構

夏梁省

(中共臺州市委黨校經濟學教研室，浙江臺州 318000)

我國從1979年開始試行國有土地有償使用，國有土地開始擁有了表征其內在價值的經濟實現形式。1987年深圳第一次對土地的50年使用權進行公開拍賣，標志著國有土地使用權轉讓的開端。1988年憲法修正案通過的“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的條款，為國有土地轉讓提供了法律依據。進入90年代，形成了行政劃撥與有償出讓的土地配置雙軌制格局，但是有償出讓方式開始不斷占據主導地位。2002年，國土部明確要求，商業、旅游、娛樂與商品住宅等各種類型經營性用地，必須采用公開的招拍掛方式進行出讓，將市場定價機制引入到土地資源配置過程，至此，“土地財政”開始在全國蔓延，并愈演愈烈，漸漸成為地方財政的生命線。

對于“土地財政”這一問題，李全慶[1]從倫理分析的視角對“土地財政”的規制進行了深入分析，指出“土地財政”的直接原因是地方政府倫理責任的淪喪與中央政府的倫理困境，而“土地財政”產生的根本原因是不同利益主體對土地利益訴求的過分追逐，因此“土地財政”問題的解決必須通過倫理的規范與約束，而不能只通過法律與制度進行機械的管理。王玉波、唐瑩[2]重點論證了土地財政模式的正負效應，揭示出“土地財政”易滋生腐敗、誘發土地尋租、推高金融風險等負面效應。杜雪君、黃忠華、吳次芳[3]以實證的分析方法，深刻探討了中國“土地財政”與經濟增長之間的內在關系，得出結論，中國的“土地財政”與經濟增長存在較為顯著的內在相關關系，但是“土地財政”也為經濟的發展帶來一系列深層次的問題。張征[4]通過研究認為破解“土地財政”是轉變經濟發展方式的關鍵，國家應該建立土地征收的行政制約機制，根據地方政府土地征收的具體規模，制定合理的土地出讓金比例上繳中央，同時，應將政府對土地的行政管理職能與經營職能進行有效剝離。財政部財政科學研究所王宏利[5]指出我國的“土地財政”應進行深層次的改革，重點培植地方稅源，防止地方政府從土地出讓依賴轉向房產稅依賴。

綜上所述，對于“土地財政”問題，國內學者做了大量相關的研究，分別從不同角度對土地財政涉及的深層次問題進行了研究論證與科學化解答，而本文擬從揭示“土地財政”的內在生成邏輯出發，重點探討“土地財政”的棘輪效應及其不可持續性，進而強調地方財政需擺脫對“土地財政”形成的過分依賴，積極探索有效的財政資金來源渠道。

一、“土地財政”的內在生成邏輯

(一)“土地財政”形成的內在驅動

從“土地財政”形成的內在驅動角度分析，“土地財政”是從分稅制稅收體系改革以來，地方政府為了滿足財政資金需求，通過出讓土地使用權的方式實現財政營收，用以彌補捉襟見肘的財政收入，維持正常的財政收支平衡。它屬于地方政府的預算外收入，因此又稱之為第二財政。由于土地出讓權的自由買賣，地方政府可以依靠增量土地創造財政收入，這就為地方政府提供了一條很好的融資渠道。根據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在有些地區，特別是中部不發達省市和沿海還沒有形成獨立產業支撐的開發區，與土地相關的直接稅收和由城市擴張衍生的間接稅收占了預算內收入的40%，而土地出讓金的收入也占了地方政府預算外收入的絕大部分，一般達到60%以上。一些地方政府“土地財政”的核心做法是舊城改造、社區改建等方式的土地整理，主要是政府運用行政強制力將集體所有或者其它用途的土地經過整合后，會有一部分土地結余，然后通過土地招投標制度，進行公開的拍賣，在市場機制下土地往往都會大幅增值。

(二)“土地財政”的主旨及構成

“土地財政”的實質是對未來社會發展收益的一種透支，“土地財政”的核心要素是國有土地使用權，通過對土地使用的出賣，地方政府能夠迅速獲得大量資金。而土地出讓金是未來若干年的土地使用權價格，政府對現有土地使用權的一次性出讓，就等于對土地使用單位企業一次性征收若干年的地租。對企業而言，一次性支付的土地出讓金必須在未來幾年的經營利潤中減扣，意味著對未來利潤的預支，屬于企業的負債經營行為。但是，銀行的資金來源很重要的一部分是銀行貸款，企業為了獲取資金，又會將土地使用權抵押給銀行，最終銀行成為了土地使用權的購買者。如果銀行等金融機構也參與到土地的市場化炒作中來，勢必會不斷形成資產泡沫，危及金融體系的安全。

“土地財政”，從收入途徑來分析，其主要構成包括兩大部分:一部分是與土地附著權益相關的稅收，例如土地增值稅、耕地占用稅、房地產和建筑業的營業稅等，其中房地產稅和建筑稅是地方政府重點征收的稅種，大概占據了地方財政總稅收收入的30%－40%。另外一部分是與土地相關的政府非稅收入，例如新用地建設基金、耕地開墾費、土地租金、土地出讓金與新增建設用地有償使用費等，這其中最重要的是土地出讓金，它通常占地方政府預算內收入的比例高達40% －50%，甚至有些地方會超過預算內收入。同時，“土地財政”的這兩種收入來源是內在聯系的，表現在地方政府首先通過出讓土地獲得出讓金這一非稅收收入，而當房地產企業拿到土地后，進行土地的相關開發，又會為地方政府帶來房地產稅和建筑稅的收入。因此，對于地方政府來說，“土地財政”是提供源源不斷財政資金來源的良性循環。

(三)“土地財政”生成的制度誘因

“土地財政”的生成，從制度的層面來看，應該歸結于現行的土地制度，反映在中國土地制度安排中的一個突出問題就是政府在土地管理方面扮演著雙重角色。一方面，市場經濟催生多元經營主體，為了實現土地資產的保值增值，政府逐漸演變為經營國有土地的市場運作主體，這導致政府也在競爭機制下不斷追求土地收益的最大化，這是土地財政形成的最深層次的主要制度基礎。在現行的體制下賦予地方政府經營國有土地的權利，無異于為地方政府指明了生財之道，因此土地制度是導致“土地財政”的主要內因。而1994年實行的分稅制改革，導致地方財政稅收分配的比例過低，迫使地方政府不斷尋找多元的財政收入來源。不合理的財稅體制，財權與事權不匹配的權利錯位，成為地方政府推行“土地財政”的外在誘因。

總之，“土地財政”絕非偶然，而是在內外因的共同作用下所促成的一種新型財稅收入模式，是地方政府只顧眼前利益的“寅吃卯糧”的發展方式，不利于地方經濟的健康可持續發展。

二、“土地財政”的棘輪效應及其消極影響

(一)“土地財政”的棘輪效應

棘輪效應一詞源于杜森貝利的相對收入消費理論，這里根據其理論核心引申為“土地財政”的棘輪效應，可以表述為地方政府易于隨著土地財政收入的提高而增加公共支出，但是不易于隨著財政收入的降低而較少財政支出，以至于產生正截距的短期支出函數。這就使得它與按照固定比率從原點出發的長期支出函數有所不同，如果表示在同一幅支出函數曲線圖中，會形成諸如“棘輪”的圖形特征。

由圖1可知，在正常的政府經濟活動下，地方財政支出應該為財政收入的固定比率，根據這一情形可以得出政府長期財政支出函數為CL=Y，但是如果短期內遇到重大事項，財政支出會發生變化，這時財政支出的短期函數就表現為差異化的形態。假設初始財政收入為Yt1時，財政支出為Ct1。當財政收入Yt1減少時，而財政支出卻不遵循CL的軌跡路徑，而是沿著Cs1的路徑變動(Ct1/Yt1＞C1/Y1，既是平均財政支出傾向不斷變大)。相反，如果財政收入由Yt1逐漸恢復時，財政支出就會隨著Cs1的路徑變動，以至于回到原來的最高財政收入水平Yt1時的Ct1為止。當財政收入由Yt1不斷穩定增長時，財政支出又會按照CL=βY的路徑軌跡變動，使得財政支出與財政收入成固定比率，因此財政支出函數為CL。然而，如果財政收入在Y2時發生衰減時，短期財政支出函數為Cs2。這樣變動的結果，就會使得短期財政支出函數與長期財政支出函數呈現出不同的形態特征。

“土地財政”的棘輪效應理論，很清晰地揭示了財政支出傾向會在財政支出增長乏力的情形下抑制政府財政支出的降低，財政支出增長的上升動因使得財政支出的增加帶有慣性，因此，在財政支出不斷增加的壓力，財政收入也應保持一個固定比率的增長，這就導致“土地財政”為了維持收支平衡，必須通過對土地資源的運作實現資金在財政體系內的有效流轉，從而使得地方政府對“土地財政”形成很強的依賴[6]。

圖1 土地財政的棘輪效應

(二)“土地財政”致使地方財政形成單一路徑依賴

“土地財政”棘輪效應導致地方政府對土地轉讓收入過分依賴，影響地方政府做出客觀的經濟決策，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大。2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府?！巴恋刎斦背蔀榈胤秸畠斶€債務的主要保證，同時其棘輪效應也在不斷助推地方債務的擴大。在以投資建設為核心理念的城市化進程中，地方政府熱衷于形象工程與政績工程，不注重投資回報率，導致地方財政資金耗費嚴重，支出不斷擴大，財政不斷空心化。根據相關數據統計，2010年地方債用途中用于市政建設的財政資金達35301.04億元，占36.72%;用于交通運輸的資金23924.46億元，占24.89%;用于土地收儲的資金10208.83億元，占10.62%;用于教科文衛、保障性住房的資金9169.02億元，占9.54%。

而“土地財政”的出現成為地方政府充實財政的最有效途徑，地方政府開始不斷探索以各種形式發掘土地資源使用權的各種價值實現形式，包括土地資產融資、使用權融資、抵押融資、擔保貸款等。如圖2所示，土地成交款的連續增加是地方財政增加的主要依托，而從歷年土地成交款與地方財政的對比關系來看，“土地財政”與地方財政的增長路徑具有相似性，地方財政對“土地財政”形成較強的路徑依賴。

不僅如此，從1989年至2011年間“土地財政”占地方財政的比例關系(如圖3)中可以看出，“土地財政”的占比不斷爬升，并一度超過了地方財政的60%，這揭示出地方財政對“土地財政”不斷增加。由于“土地財政”是通過土地使用權招投標的市場化形式來實現，受市場因素的影響較大，一旦市場出現較大波動，短期內可能不會對地方財政產生較大影響，但是在長期內卻會對地方財政的收支平衡產生較大的影響，使地方財政的抗風險能力嚴重下降。因此，“土地財政”一方面為充實地方財政做出了積極的貢獻，另外一方面也在潛移默化地通過其內在的棘輪效應不斷綁架地方財政。

(三)“土地財政”助推房產價格進入惡性上升軌道

對于房地產行業來說，土地作為載體是最重要的資源，在一輪又一輪的房產價格上升中起著推波助瀾的作用。從21世紀初開始，隨著房地產價格的穩步上升，房地產逐步具有了避險與資產保值增值的功能，市場上過剩的流動性投向了房地產業，引起房產價格的非理性上升，并形成資產泡沫。土地資源對于房地產來說是一種稀缺資源，房企只有通過市場競價才能獲取所需的資產。我國的土地制度賦予地方政府買賣土地的權利，使地方政府能夠通過土地控制來間接掌握土地使用權轉讓定價權。伴隨房產泡沫化，土地價格也不斷大幅升值，并進一步加深房地產業的泡沫化程度。這期間，地方財政為了彌補財政收入的不足，實施“土地財政”，放任土地資源的非理性升值，并對“土地財政”形成較強依賴。圖4顯示，全國房屋價格由2001年的2170元/平方米上升到2011年的7540元/平方米，10年間增長了3倍之多，泡沫化跡象明顯。

圖4 我國歷年房產均價走勢圖

三、“土地財政”的不可持續性

隨著由土地帶來的各種利稅收入成為地方財政的重要資金來源，“土地財政”在全國范圍內愈演愈烈。根據國土部土地總體檢測數據顯示，我國土地出讓總收入在近些年來逐年攀升，2006年土地財政收入僅為7000億元左右，而受到樓市過熱影響，2007年土地財政收入升至13000億元，在2008年受金融危機影響土地財政收入下行至9600億元，但隨后2009年土地出讓收入達到14239億元，同比增長43.2%，并全部納入地方政府性基金預算管理體制，而2010年全國土地財政收入2.9萬億元，超出預算113%，同比增長70.4%。雖然土地財政收入的逐年大幅增加在一定程度上解決了地方財政收緊的狀況，但是這種財政收支模式是不可持續的[7]，會帶來一系列的經濟發展問題。因為這種模式會不斷推高地價，并通過價值轉移反作用于房價，形成巨大房地產泡沫。而當房地產泡沫到一定程度，由于地產處于眾多產業鏈的終端，就會對整個產業體系以及金融行業帶來致命毒害?！巴恋刎斦彼鶐淼纳顚哟螁栴}，正在將中國經濟發展帶入一種“悖境”，而解決問題的辦法就在于切除地方政府“土地財政”的禍病根源，尋求一種可常態化運作的融資機制。

尤其，當中央政府出臺一系列房市宏觀調控措施時，房市開始退熱，房地產價格迎來拐點，逐漸步入下行通道，使得由高房價支撐的“土地財政”難以為繼，進而推升地方政府的財政風險。截止2010年底，我國省、市、縣三級地方政府性債務余額達到107174.91億元，這一巨量債務規模占了2010年全國GDP的1/4，并超過了當年全國財政收入，其中省級債32111.94億元，占29.96%;市級債46632.26億元，占43.41%;縣級債28430.91 億元，占 26.53%。

“土地財政”的棘輪效應激發地方政府支出不斷擴大，積累了大量債務問題。2010年地方政府直接負有償還責任債務達到了67109.51億元，占總債務額的62.62%;地方政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%;地方政府負有一定連帶救助責任的其他相關債務為16695.66億元，約占15.58%。而地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與政府綜合財力的比率為52.25%;如果加上地方政府負有擔保責任的債務則為70.45%。從償債的時限上來看，兩年內我國地方政府將迎來還債的高峰，2011年、2012年到期應償還的債務分別占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期應償還的債務將分別占11.37%、9.28%和7.48%，而2016年以后到期償還的債務將會達到30.21%。

因此，從擺脫地方財政困境的角度出發，地方政府應積極探索新的融資途徑，創新融資機制，擺脫“土地財政”的束縛。根據地方政府的現實情況，推行自主債融資應該成為地方政府重要的融資渠道。中央政府賦予省級政府適度的舉債權，推進地方融資平臺建設，根據經濟發展需要面向社會自主融資，并建立規范的地方政府舉債融資機制，實行全口徑監管和動態監控。

四、對策建議:地方財政自主債融資架構

自從分稅制在全國范圍內實施以來，地方政府財政收入收緊，為了彌補財政資金緊張的局面，地方政府偏好于通過土地使用權轉讓審批獲取財政補充資金。這一現象持續了很長一段時間，使得地方政府產生了對土地財政的嚴重依賴。為了從根本上解決這一問題，必須追本溯源，從源頭上治理土地財政詬病。在企業經營管理中有“負債經營”的思潮，能夠在財務上實現資金使用的效益最大化，為此地方政府可以借鑒企業債務融資的經驗，實現政府由自行發債向自主發債轉變。2011年10月17日，經國務院審核批準，財政部印發《2011年地方政府自行發債試點辦法》，確立上海市、浙江省、廣東省、深圳市為地方政府自行發債試點，地方政府迎來自行發債的契機。

在市場機制不斷建立完善的基礎上，我國已形成相對規范的資本市場，這為地方政府試行自主發債提供了良好的外部市場條件，另外，中央政府多年的國債發行實踐也為地方政府提供了經驗指導。但是，地方政府作為自主發債主體，存在制度保障欠缺、舉債機制尚未建立、信用評級、發債風險控制等亟待解決問題。為此，必須從戰略全局的高度，統籌規劃地方政府自住債融資架構。

(一)建立自主債融資法制保障體系

建立自主債融資架構，應該有健全法制體系的保障。因此，應該修改與完善《預算法》、《擔保法》等法律，科學制定《地方政府負債法》，為地方政府合法舉債提供法律依據，同時，從法律制度設計的層面，規范地方政府債務資金的合理有效使用，通過成立專門債務融資調查組全程監督地方政府借債融資資金的使用過程，并通過借貸資金籌劃確保地方政府債務的還本付息。另外，在法律的框架下，在不涉及經濟安全的情況，實施債務資金的運作管理公開透明化，依法接受投資者與大眾的監督，實現地方政府融資管理體系穩健有序運行。

(二)推動融資平臺與舉債機制共融性構建

地方政府進行債務融資，應該建立在一個能夠合理有效運行的融資平臺基礎上。為此，地方政府可以通過劃撥土地、高速公路運營權等資產權益，建立符合融資標準要求的資產與資本組合，并組建相關的公司進行管理運作，例如城市建設開發公司，使地方政府以公司的形式成為融資主體。在此基礎上，地方政府根據資金需求委托政府名下公司進行公開發債，并以政府信用作為還款保證。同時，通過整合區域內的金融資源，組建一個由商業銀行、信托機構、證券公司、信用社等組成的金融服務體系，滿足地方政府舉債的金融支持。由地方性商業銀行等金融機構代為債券的發行，并進行融資基金的管理。

(三)推行發債主體的信用評估

政府作為發債主體，雖然有國家信用作為擔保，但是并不能完全實現債務的風險控制目標。由于地方政府發債的客體面向的是廣大中小投資者，發債主體與客體之間存在著信息不對稱，必須采取有效措施平衡兩者之間的不平等地位。為了從源頭上對地方政府債務進行風險防控，應該引導市場信用評級機構的進入，對發債主體信用進行科學評估。目前，國內的信用評級機構主要有中誠信國際、聯合資信、大公國際，它們的業務偏向于銀行、證券公司等金融機構，較少涉及對政府主體的業務評估，應在試行政府自主發債的基礎推動信用評級機構針對地方政府及相關部門等發債主體的信用評估。與此同時，國外著名評級機構穆迪、標準普爾、惠譽國際等，具有主權信用評級、各行業等多業務經驗，根據我國地方債發行的需要可以適當引入這些評級機構，為我國建立完善的地方政府自主債融資體系服務。

地方政府自主債體系的健康有序運轉，必須有商業信用評級機構的參與，充當不均等信息的“中繼器”，通過對相關部門的資金流動、財務收支情、稅收收入、預算管理、償付能力等評估，合理確定債券信用等級，為投資做出正確的投資決定提供決策參考。與此同時，應建立債券動態評級跟蹤機制，實時監督債務資金的動向，確保債務資金的合法使用，保護投資者的利益[8]。債務主體信用評級機制的建立，不但降低了中小投資者的信用投資風險，也是對自主債發行進行規范化管理的有效舉措，能夠提高地方政府自主債的公信力，增加自主債市場的活力，擴大融資能力。

(四)加強自主債發行過程控制與管理

地方政府自主債的發行不能處于一種完全放任自流的狀態，應科學控制債券發行規模、發行利率和方式，上報中央(備案)審批。在“好大喜功”政績觀的驅使下，地方政府傾向于將大量資金投放于市政工程、基礎設施建設等形象工程，容易導致重復建設、資金浪費等問題，不能發揮自主債融資資金的最大使用效率。因此，地方政府應該“因需設債”，根據具體發展項目的資金需求發行專項債，并由具體項目負責專家核算資金需求數量、資金使用周期以及項目可承受資金回報率(即債券發行利率)，最后在詳實資料充分論證的基礎上以“自主債融資項目報告”的形式上報中央相關部門審批。國家發改委或者財政部組織相關領域專家，審核地方政府的發債申請，對地方政府發債的可行性做出理性判斷，統籌地方政府的發債規模與發債計劃，指導地方政府根據經濟建設的合理需求進行規范發債。

(五)建立自主債風險監控與防范體系

地方政府試行自主發債，不可回避對發債風險的防控，因為這關系到廣大投資者的切身利益，必須從統領全局的角度建設自主債的風險監控與防范體系。首先，財政、審計、銀行等部門協同加強監督管理，重點監控地方政府舉債融資平臺，整合規范現有融資平臺公司及相關金融機構，加強地方政府對融資平臺債務的統一調度與集中管理，避免舉債規模的盲目擴張與違規或變相提供擔保。其次，發揮審計的“免疫系統”功能，建立審計預警機制，加大審計力度與廣度，適時跟蹤地方債的規模、結構、使用方向、資金流動、本息償還、財務制度的執行等情況，及時發現存在的風險及潛在風險，認真考察分析問題產生的原因及其后果，在此基礎上提出有效措施及整改建議，促進地方政府舉債系統的穩健有序進行。最后，要建立地方政府財政收支狀況的公開信息披露制度，接受社會的廣泛監督。地方政府參照上市公司的信息披露制度，定期披露財務報告，以各種財務報表的形式表征財務運行狀況。公眾投資者據此判斷地方政府債務的風險狀況，結合自身的風險偏好程度，做出理性化投資決策，能夠減少大量風險的不確定性因素，防范可能帶來的巨大風險。

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