碳稅理論及其實踐經驗借鑒

張 程，馬志良

(中央財經大學財政學院，北京 100081)

一、碳稅的內涵及其理論基礎

(一)碳稅的內涵

碳稅(即二氧化碳稅，Carbon Tax)是以減少二氧化碳的排放為目的，對化石燃料(如煤炭、天然氣、石油等)按其碳含量或碳排放量征收的一種稅。作為環境稅(Environmental Tax)的一個組成稅種，碳稅是削減二氧化碳排放的有效經濟手段之一，但相比之資源稅、交通稅等較早進入應用階段的綠色稅種，碳稅的歷史最早也只能追溯到1990年。世界上實施碳稅的國家大部分集中在歐洲(日本和加拿大分別在2009年和2008年開征了碳稅)，但近年來，包括中國在內的發展中國家也都紛紛研究碳稅在本國的可行性。

碳稅有如下三種不同的分類方式:首先，根據開征目的的不同，可將碳稅分為基于激勵目的的碳稅和基于收入目的的碳稅，前者主要通過提高化石燃料或碳排放的價格來減少二氧化碳的排放量，即通過選擇特定的稅基或設置足夠高的稅率來影響消費者的能源消費決策;后者則強調稅收的收入功能，通常依據籌資計劃來確定稅率水平。其次，根據征稅標準分類，碳稅可分為差別碳稅和統一碳稅，前者強調效率性，依據行業或地區間成本收益的不同來設置差別稅率或稅收減免措施;后者則對所有行業或地區一視同仁，在稅率及優惠措施上保持一致性。最后，根據調節對象的不同，碳稅可分為國家碳稅和國際碳稅，前者是基于國家主權而在一國內部實施的碳稅，與一般稅種類似，它的法律效力被限制在一國關境范圍之內;而后者是碳稅的理想模式，由于碳排放的控制需要全球合作，國際碳稅強調由一個國際組織制定和管理能在世界各國通行的碳稅體系已達到充分的碳稅國際協調。

由于各國開征碳稅的最初理由都是限制二氧化碳排放，所以現有碳稅基本上是基于激勵目的的;此外，各國基于保護產業競爭力的需要，往往對能源密集型行業或居民給予一定的稅收優惠，所以現今各國實行的碳稅基本上都是差別碳稅;歐盟委員會曾建議從1993年起在歐盟層次上開征“碳—能源稅”，但鑒于美國等二氧化碳排放大國拒絕承諾強制性減排目標，歐盟部分成員國擔心在缺少國際共同合作的前提下開征碳稅會沖擊本國經濟，故多國協調的“碳—能源稅”猶如“一項沉睡中但沒有死亡的建議”始終沒有達成共識。所以，現今的碳稅又僅局限于國家碳稅。

(二)碳稅的主要理論基礎

1.外部性理論和公共產品理論

外部性理論是碳稅產生的最初理論基礎，基于“庇古稅”對污染行為征稅以使負外部性內在化的思想，碳稅要發揮減排的作用，必須計算出污染的邊際成本或者設定達到特定的環境標準時的稅率。由于在現實中確定碳排放的邊際損害費用幾乎是不可能的，為了便于實際操作，各國往往選擇通過確定適當的稅率來達到減排目標。此外，由于碳減排所產生的收益具有非排他性和非競爭性從而符合公共產品的定義，決定了碳稅政策要達到帕累托效率，必須在地區間或國家間達成有效的碳稅協調，防止“免費搭車”現象的出現。比如國內學者徐玉高等[1]通過構建三階段動態模型驗證了全球總的碳減排是一種公共品，因為溫室排放在大氣中直接混合而且是均勻的，在沒有世界政府的環境下，分散方式的公共品提供會出現公共品的供給不足——即要求實行國際碳稅。

2.雙重紅利理論

Pearce[2]在研究碳稅改革時首次正式提出了“雙重紅利”這一術語，認為用碳稅收入代替扭曲性稅種的收入可以獲得雙重紅利:即第一重紅利為通過碳稅來減少二氧化碳的排放從而達到改善環境質量的目的;第二重紅利為通過利用碳稅這一間接稅來代替資本勞務稅等扭曲性稅種可以達到稅收中性，從而實現就業和投資增加以及經濟效率的提升。雙重紅利理論是OECD國家實行環境稅收改革最重要的理論依據之一，雖然諸如碳稅等環境稅收確實具有改善環境質量以及減少稅收超額負擔的作用，但對于環境稅是否能夠改善就業等仍存在爭議。目前主要將雙重紅利理論分為三種類別:第一種是弱式雙重紅利理論，認為環境稅收可以用來減少原有的公司稅和個人所得稅等扭曲性稅收，從而減輕稅收的超額負擔;第二種是強式雙重紅利理論，認為通過環境稅改革可以切實改善環境質量、達到更高的稅制效率和收入的分配效率。

以上兩種雙重紅利理論是被學界廣泛認同的，然而第三種雙重紅利理論——就業雙重紅利理論卻存在較大爭議。事實上，根據陸旸[3]的論述，理論經濟學并沒有對環境稅收是否會使就業減少給出明確的答案，首先環境稅將增加企業的生產成本從而縮減企業規模，這會對就業造成負向影響;但與此同時，環境稅會促進環保技術研究以及環保企業的成長，這會對就業形成正向的影響，并且有利于促進經濟結構轉型。其次，在總量投資一定的條件下，征收環境稅將促進治污投資對生產性投資的替代，從而形成治污部門就業增加而生產性部門就業減少的局面。所以，從理論上分析環境稅對就業的影響得出的結論是不確定的。在實證分析方面，Carraro[4]采用一般均衡模型，對歐洲碳稅稅收效應進行了模擬，得出歐洲國家在短期中存在就業的雙重紅利。國際勞工組織①ILO，Green Policies and Jobs:A Double Dividend?The Global Jobs Crisis and Beyond，World of Work Report 2009，Geneva 22，Switzerland。在VAR模型基礎上對歐洲9個代表性國家進行分析，發現在征收碳稅的同時減少個人所得稅，可以對就業產生促進作用。但這些實證研究都局限于發達國家，忽略了各國特別是發展中國家經濟結構的差異性，而近來國內學者對中國的實證研究卻得出了相反的結論。陸旸[3]在區分高碳行業和低碳行業的基礎上運用VAR模型對中國的就業雙重紅利進行了模擬，發現在對高碳和低碳行業同時征收碳稅的條件下，無論是將碳稅收入用于補貼低碳行業或減少低碳行業的個人所得稅，還是在無任何碳稅優惠措施的情況下，碳稅對就業的影響始終為負，即中國沒有出現就業的雙重紅利。因此理論與實證結果的不確定性使得各國探究在本國實行碳稅時，須結合各自實際情況挑選適當的時機以及相應的配套措施。

二、碳稅實踐的國際經驗

(一)各國開征碳稅的現實背景

碳稅從歐洲向世界其它國家傳播花費了十幾年的時間，但這些國家開征碳稅的原因均是基于溫室氣體排放引起的全球變暖對生態環境的不可逆性破壞這一擔憂，特別是1997年《京都議定書》規定在2008年至2012年間，全球主要工業國家的工業二氧化碳排放量比1990年的排放量平均要低5.2%，更使得碳稅的傳播速度顯著加快。所以，各國開征碳稅的第一個現實背景是全球性二氧化碳減排共識。

碳稅的實踐歷史比較短，從1990年至今也只有區區二十幾年，而環境稅類稅種，尤其是能源稅則早已在許多國家實行。比如荷蘭在1990年開征碳稅時就已經存在能源稅，為了防止對能源的重復征稅，其在1992年又將碳稅和能源稅進行整合，統一為“能源—碳”稅，比例各為50%，丹麥和芬蘭等也有類似的情形;另外，日本在開征碳稅之前，也存在汽油稅(Gasoline Taxes)、輕質油輸送稅(Light Oil Delivery Taxes)、車輛重量稅(Automobile Weight Taxes)、車輛購置稅(Automobile Acquisition Taxes)等與環境有關的稅種，這些稅種雖然在設計的初衷上并不是為了碳減排，但確實對化石能源的消耗產生了一定的抑制作用。所以，開征碳稅的國家必須在碳稅和已有環境稅種之間進行協調，以避免某些行業或部門稅負畸重從而使得生活成本上升或者競爭力下降，這是各國開征碳稅的第二個現實背景。

一般而言，人均GDP較高的國家其人民的環保意識也較強，更容易接受諸如碳稅等環境稅種，這也是為什么現今實行碳稅的國家無一例外都是發達國家的原因。比如李齊云等[5]通過構建STIRPAT模型研究中國碳排放的影響因素，發現人均實際GDP對碳排放量有負向的影響關系，即人均實際GDP越高，碳排放量就越少。但不可否認，各國在開征碳稅的初期都遇到了國內利益集團的極大抵制，特別是在經濟低迷期，就業壓力以及生活成本的上升使得任何企圖增加稅負的建議都存在極大的政治風險，盡管執政當局往往承諾將碳稅收入用于減少個人所得稅或者公司稅的稅收。所以，各國實行碳稅的第三個現實背景是碳稅難以獲得社會民眾和企業團體的廣泛認可。

(二)各國碳稅標準不一

1.各國碳稅稅率差異性與共同點并存

由于能源稅的存在、減排政策不一致以及減排目標的不同，各國在制定碳稅稅率水平時往往表現出極大的差異性。在二氧化碳減排目標方面，雖然《京都議定書》確立了工業發達國家平均減排標準，但這一標準不具有法律約束力，而各國議會確立的最終減排目標則充當了確定碳稅稅率的法律依據。比如丹麥的碳減排目標是在2008－2012年碳排放水平比1988年降低21%，排放標準為5490萬噸二氧化碳[6];而日本的碳減排目標是2050年二氧化碳排放量減少至2008年的60%－80%[7]。在能源稅以及減排政策方面，荷蘭在對能源稅和碳稅進行整合后，設立了比例各為50%的“能源—碳稅”;丹麥于1999年根據企業是否簽訂減排協議，將企業區分為簽訂減排協議的重工業和輕工業企業，及沒有簽訂減排協議的重工業和輕工業企業，分別規定了每噸二氧化碳0.4歐元、9.20歐元、3.4歐元和12.1歐元的碳稅稅率[8]。此外，在稅率的適用對象方面也存在差別，如表1所示，丹麥、荷蘭和芬蘭等國不細分碳稅稅率的適用范圍，對征稅對象規定了統一的稅率;瑞典則區分了家庭和工業企業并對其適用不同的稅率;挪威對征稅對象的細分程度更加嚴格，對石油、輕油、重油等分別規定了不同的稅率。可見，在缺少碳稅國際協調的有效機制的條件下，碳稅稅率的差異性是不可避免的。

雖然碳稅稅率在各國的高低水平以及適用形式不同，但仍可以找出某些共性。首先，碳稅稅率均以定額稅的形式出現。由于直接計算二氧化碳的排放量在現實操作中是不可行的，所以碳稅的計稅依據往往是根據化石能源中的碳含量或者是化石能源燃燒時所釋放的熱量來確定的，此外，因為二氧化碳對生態環境的破壞只與其數量直接相關，而與其價值量無關，故使用定額稅更切合實際。其次，各國碳稅稅率大都呈現由低到高的發展趨勢。究其原因有二:其一，在碳稅開征的初期，為了緩解民眾的抵觸情緒，選擇較低的稅率有利于碳稅的實行;其二，為了避免初期較高的碳稅負擔給經濟部門造成過大的沖擊，初期較低的稅率有利于企業適應稅負變化造成的影響。

表1 部分國家碳稅稅率的不完全歸納

2.碳稅政策多樣化

征稅范圍是碳稅政策的一個重要體現，其范圍大小表明了一國碳稅對本國含碳能源使用的控制廣度。如表2所示，大部分國家的碳稅征稅范圍均包括了化石燃料或者礦石燃料(主要為煤、石油和天然氣等)，比如日本和芬蘭均規定了礦石燃料為碳稅的征稅范圍，而荷蘭的碳稅征稅范圍更是擴大到了所有能源。但不排除有些國家基于本國能源結構以及現實情況的考慮，選擇礦物燃料的一部分來征收碳稅，比如丹麥就將汽油和天然氣排除在征稅范圍之外，瑞典更是將碳稅的適用范圍局限于燃料油。可以看出，各國碳稅征稅范圍大小不一。

碳稅優惠政策的制定一般是基于對國內利益集團的妥協或者基于經濟競爭力的現實考慮而制定的，如表2所示，發達國家碳稅優惠政策主要集中在以下三個方面。其一是對能源密集型行業的優惠，如日本對鋼鐵、焦炭等行業生產所用煤炭免稅，芬蘭對電力部門以及工業中使用的原材料和國際運輸用油免稅，瑞典對電力部門使用的燃料油給予碳稅豁免，并且其工業企業也只需要按50%的比例繳稅。各國對能源密集型行業實行碳稅優惠的主要原因是擔憂碳稅稅負對這些行業產生過大的成本沖擊，從而不利于這些行業參與國際競爭。當然，這一主張也存在著爭議，由于大多數工業企業所用能源中化石燃料的成本相對于其他成本而言是比較小的，所以對工業企業普遍實行碳稅優惠不但不具有合理性，更會削弱碳稅的減排作用。其二是對二氧化碳排放達到一定標準的企業給予獎勵，比如丹麥對于簽訂自愿減排協議的給予碳稅稅率減免。其三是對居民個人(家庭)的優惠，鑒于碳稅具有累退的性質，即低收入人群對能源的需求彈性小于高收入人群，若對這兩個群體在碳稅政策上一視同仁，勢必導致低收入人群的碳稅稅負高于高收入人群，從而有悖稅收的公平性。所以，給予低收入人群一定的碳稅減免是合乎情理的，比如日本出于照顧低收入者的考慮，減輕了其相應的課稅。

表2 部分國家碳稅征收對象或征收范圍以及優惠措施的不完全歸納

(三)碳稅與碳排放交易制度并存

OECD①OECD，OECD Economic Surveys:Japan 2011，OECD Publishing。對這兩種制度作了系統的比較，認為兩者均滿足效率標準，因為這兩種方案都鼓勵碳排放者以最低的成本來采取減排措施，并且均有助于減少化石能源的需求和提高可再生能源的競爭力。但兩者的區別也是明顯的。在可操作性方面，由于碳稅通過對污染行為征稅而使外部成本內在化，其在操作上是相對簡便的;但碳排放交易制度卻存在設計復雜的劣勢，不僅在最初的排放權分配上沒有依據可循，而且在碳排放總量限額的確定上更是不具有技術可行性。此外，碳稅要發揮激勵作用，必須不斷根據通貨膨脹率調整稅率或者稅基，而碳排放交易制度由于其價格機制會隨經濟狀況自行調整從而免受通貨膨脹的影響。在成本方面，碳稅的成本相對較低，因為碳稅可以依附于現有的環境稅征收體系;但碳排放交易制度由于需要建立一個交易市場，故其最初設立成本很高。此外，碳排放交易市場的維護、監管成本也是不容忽視的。在范圍方面，碳稅不僅可以適用于生產環節，也可適用于消費環節，其征稅對象可以包括任何企業和家庭(個人);但碳排放交易制度的參與者要求具有一定的規模，小型企業和家庭個人無法參與到這個制度當中。在效果方面，碳稅在最終減排效果的確定性上比較模糊，因為其影響機制主要是通過對價格的調整而對能源消費產生激勵，不能確保產生特定數量的碳減排放數量;但碳排放交易機制卻恰恰相反，它是直接通過設定市場上的碳排放交易總量來發揮作用的，不論交易價格如何變化，只要限額確定并維持監管，一定時期的碳排放數量是可以確定的。在長期影響方面，由于國際碳稅要求協調各國之間的稅收主權，在歐盟這樣的共同體內尚且阻礙重重，更不用說在國際上實施碳稅協調了，所以碳稅的長期影響往往僅局限于一國以內;而碳排放交易制度的國際化則相對容易，國內碳排放市場可以與國外碳排放市場相關聯，從而創造一個共同的碳排放價格，為各國企業相互競爭提供一個平等的平臺。

鑒于兩種方案具有優勢互補的特點，歐盟部分成員國在征收碳稅的同時，又于2005年在歐盟層次上正式實行了碳交易排放體系(ETS)——作為世界上首個多國參與的碳排放交易體系，它覆蓋了主要能源消費和排放企業，包括了歐盟國家排放的近一半數量的二氧化碳。

三、在中國引入碳稅需要考慮的問題

(一)中國應首先考慮征收碳稅

我國政府已經明確提出，到2020年實現單位國內生產總值二氧化碳排放消耗比2005年降低40% －45%。但中國目前所采取的減排措施并沒有直接約束碳排放總量，而是試圖通過經濟結構的調整和提高治污技術的方式來降低碳排放強度[3]。所以，有必要考慮碳稅和碳排放交易制度等更具針對性的減排措施。就中國而言，現階段征收碳稅是一個較為可行的選擇，碳稅不像碳排放交易制度那樣需要復雜的設計和高額的成本，并且可以利用現有環境稅收的征收制度。況且，碳交易制度還不成熟，林坦等[9]基于零和DEA模型對歐盟國家碳排放權分配的效率進行了研究，發現歐盟碳排放權分配的平均效率較低。可以考慮在我國首先征收碳稅，在條件成熟時再引入碳交易制度，以達到兩種方案的良性互補。并且，在碳稅稅制的具體設定上，除了借鑒外國已有經驗外，還應充分考慮到我國的現實情況。

在碳稅的課稅對象方面，理想的碳稅是將所有的化石燃料均納入征稅范圍，比如日本和芬蘭就規定對化石(礦物)燃料征收碳稅。鑒于我國資源稅稅率較低(比如焦煤的資源稅稅率僅為8元/噸，其它煤炭的資源稅則根據地區的不同在2.5元/噸到4元每噸之間浮動)并且對化石燃料的依賴性較高，本文認為應將煤炭、石油以及天然氣均納入碳稅的征稅范圍，以確保碳稅減排作用的充分發揮。在碳稅征收環節方面，為了發揮碳稅在減少化石燃料消耗方面的激勵作用，應在最終銷售環節一次性征收碳稅。其中，化石燃料銷售給最終消費者的，由銷售機構代征在銷售環節代征稅款;銷售給工業企業作為原材料加工成不屬于化石燃料的產品的，應在銷售給工業企業的環節計征碳稅。在碳稅的計稅依據方面，鑒于直接根據二氧化碳的排放量來課征稅款在技術上不可行，可以借鑒大多數國家采用的BTU(英國熱量單位British Thermal Unit)碳稅，即由于化石燃料的含碳量與所釋放出來的二氧化碳存在一定的比例關系，應采用燃料消耗量作為我國碳稅的計稅依據。在碳稅稅率的設計上，宜借鑒西方國家的一貫做法，采取定額稅形式。

(二)引入碳稅與改革稅制相結合

首先，與世界上實行碳稅的國家類似，我國也存在大量有關環境的稅費和稅收政策，如車輛購置稅、資源稅、車船稅、高速公路收費以及其他稅種中對合理利用資源等的稅收政策，所以，若要在我國引入碳稅，必須相應地改革稅制，以避免某些行業或部門稅負過重以及物價過分波動，尤其是要重視稅收收入中性，在征收碳稅的同時相應減免其他稅收。本文認為，我國在引入碳稅的同時，應首先考慮與現有的資源稅進行整合，設立資源—碳稅，根據國家在碳減排方面的政策需要，合理確定資源—碳稅中的碳稅稅率。

其次，碳稅收入的歸屬和使用需考慮分稅制改革的需要，由于現階段省級以下主體稅種單一，在營業稅改增值稅過程中又進一步削弱了地方財權，可考慮將碳稅劃分為地方固定收入。在碳稅收入的使用上，可對稅款實行專款專用，用于對環境項目的補助以及環境基礎設施建設等。

(三)積極應對碳稅對中國經濟的沖擊

首先，關注碳稅對 GDP 增長的影響。陸旸[3]、張明喜[10]、劉潔等[11]、魏濤遠等[12]模擬碳稅對中國經濟影響的實證分析均發現碳稅會惡化經濟增長，并且碳稅沖擊的持續期間大概為6-7年。所以，在碳稅征收時間的選擇上應該是經濟處于上行期階段，并且由于中國的經濟結構仍是能源密集型，煤炭等化石能源是能源供應的主要組成部分，在征收碳稅的同時需要對能源密集型行業以及低收入人群給予相應的稅收優惠，以避免生產與消費受到過大沖擊。借鑒開征碳稅國家的做法，對于火電企業、鋼鐵企業等化石能源消耗量較大的企業采用較低的碳稅稅率，以利于企業消化碳稅的影響;對于居民個人購買的化石燃料在一定限額內的也應采用較低的碳稅稅率，以避免居民生活成本上升過快。

其次，上述實證研究同樣證明，在中國不存在碳稅的就業雙重紅利，所以應做好就業保障措施。最后，為避免碳稅沖擊過大，碳稅稅率應堅持由低到高的原則。姚昕等[13]年基于增長視角對中國最優碳稅稅率進行了研究，發現隨著經濟增長，經濟社會的承受能力會不斷提高，最優碳稅稅率會逐漸上升，在具體實施中，最初較低的碳稅稅率可以避免經濟社會受到過大的沖擊;陸旸[3]的實證研究也發現，中國10元/每噸二氧化碳的碳稅稅率對勞動市場的沖擊相當于歐洲30歐元/每噸二氧化碳的碳稅稅率，可見中國勞動力市場相比于發達國家而言更為脆弱。所以基于經濟和就業方面的考慮，中國的碳稅稅率不宜過高。

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