基于不同村鎮農村土地閑置原因的對比分析

徐鄒華 楊君 朱玲瑤

摘要：造成農村土地閑置的原因很多，不同經濟、社會和自然條件的鄉鎮土地閑置又各有不同。因此，以湖南省的田坪、龍光橋、新安鄉、火廠坪四鎮為例，通過參與式訪談、問卷調查、實地測量等方式，結合數理統計對四鄉鎮土地閑置原因進行對比分析。結果顯示：經濟條件和交通條件是導致四鄉鎮土地閑置情況不同的主要原因；外出務工是導致四鎮土地閑置的典型原因，且是宅基地和耕地閑置的最主要原因；不同鄉鎮相同地類閑置的最主要原因又有區別，其中，宅基地閑置主要受人口的遷入遷出和住房環境的影響，耕地利用受農業收入和耕地本身自然條件影響最大，教育用地則主要是受生源減少的影響。

關鍵詞：土地利用；閑置土地；閑置原因；農村

中圖分類號：F301文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）23-0030-02

土地是人類賴以生存的寶貴資源，閑置土地不僅造成了資源的不合理利用，加劇了人地矛盾，阻礙了社會經濟發展，擾亂了城市土地市場，加劇土地市場投機行為，激化土地資源的供需矛盾，還會增加建設用地對農地的侵占，加大農用地尤其是耕地保護的壓力，也不利于社會主義新農村建設，更不符合“十分珍惜、合理利用土地切實保護耕地的基本國策” 。閑置土地還不利于村鎮規劃的編制，不符合《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020 年）》中的關于穩步推進農村建設用地整治、加強對“空心村”用地的改造的目標，更不符合城鄉建設用地增減掛鉤的要求，還會使農田基礎設施的價值得不到體現，農業投入浪費，耕地質量和生態經濟功能衰退，阻礙社會經濟的發展，也會給構建兩型社會和建設社會主義新農村帶來嚴峻的挑。

農村土地閑置是指多種原因綜合導致的一種拋荒、棄耕或未充分利用的狀態，包括隱性閑置和顯性閑置、農業閑置和非農建設閑置。農村閑置土地與兩型社會建設要求是背道而馳的，危害巨大，會影響糧食安全并造成土地質量下降；影響農業基礎設施建設。現今，我國農村土地利用的浪費現象嚴重，閑置地類較多，各種土地季節性拋荒時有所現，閑置土地的處理法規不完善。且城市化和工業化的快速發展導致了農村土地閑置現象呈現逐步加劇的態勢 。本文以湖南省的田坪鎮、龍光橋鎮、新安鄉鎮、火廠坪鎮四鎮為例，通過實地調查，分析不同自然、社會和經濟條件下導致農村土地閑置的最主要原因。

一、研究區域閑置土地基本情況

研究區域為新化縣田坪鎮、臨澧縣新安鎮新安鄉、益陽市赫山區龍光橋鎮龍光橋鎮、和邵東縣火廠坪鎮通過實地調研（包括實地測量、走訪及問卷調查，收集有效調查問卷178份），發現農村現有閑置地類主要為閑置宅基地、耕地及部分教育用地。其中，以宅基地和耕地閑置最常見。宅基地閑置的原因主要集中在外出務工導致的季節性閑置，人口遷出導致的常年性閑置，經濟收入增加的建新離舊導致的舊宅整體或部分閑置，居住環境太差導致的搬離原住房的整體閑置及原住房太舊的離舊建新。耕地閑置主要原因為人口的遷出和無處務工，自然災害及耕地的利用環境差和農業收入低導致的棄耕。其中，貧困山區影響耕地利用的最主要因素為無處務工和自然災害。經濟條件較好的農村耕地利用受農業收入的影響較大。

二、幾種主要地類的閑置原因

通過對農村閑置地類進行調查統計發現，閑置土地主要可以分為兩大類：農業閑置地和非農建設閑置地，具體表現為宅基地閑置、耕地閑置和教育用閑置等。其中，不同鄉鎮土地閑置的主要原因各有不同。

（一）宅基地閑置原因

城市化和工業化為我國的經濟和社會的發展作出貢獻的同時也帶來了一些消極的影響，如農村人口減少、農村土地閑置及房屋空置等現象。而宅基地閑置作為農村閑置土地中的主要閑置類型，其閑置原因較復雜，包括社會、經濟、自然及制度等多種因素，且一宗宅基地閑置可能是多因素造成。但是影響各鄉鎮宅基地閑置的最主要原因又不一致。我們把影響宅基地閑置的原因分為以下幾類：人口遷出閑置；外出務工季節性閑置；經濟收入增加擇地蓋新房；原住房太舊需蓋新房；居住環境差搬至交通條件位置好的地方使原房子閑置；村鎮規劃導致的閑置及其他。對影響各鎮的宅基地閑置原因進行分析，發現田坪鎮導致宅基地最主要因素為原住房已太舊，這說明經濟的發展和村民生活水平的提高后原有住房已不能滿足現有人口的生活需求，從側面可以認為該村鎮經濟條件差、收入水平較低，處于建設用地快速增長階段。龍光橋鎮則是務工、占地作為宅基地閑置的主要因素，該鎮所處的地理位置好，離赫山區和益陽市政府近，交通便利，經濟條件較好，且處于經濟快速發展階段，工業開發需拆遷導致了占地思想比較嚴重。外出務工是導致新安鄉宅基地閑置的主要因素，該村經濟條件較好。原住房舊和居住環境差是導致火廠坪鎮宅基地閑置的主要因素，該鎮靠近衡邵高速公路和G320國道，導致現住房主要沿公路分布而住房大部分閑置和少部分利用率不高（圖2）。

（二）耕地閑置原因

耕地閑置的原因較宅基地簡單，主要是社會、經濟因素和自然因素。社會因素包括農村產業結構的調整、人口結構的改變。產業結構調整主要表現在勞動力人口中第三產業人口比重越來越大，外出務工率高達50%以上；人口結構改變則表現在老年人口增加，勞動人口占總人口比重相對減少，加之農村勞動力的外流使對農業生產的投入更加減少，較偏遠的和利用環境較差的土地閑置達50%以上。經濟因素主要是指農業生產成本的增加和農業收入的相對偏低導致的農民棄農務工情形，該種情況在經濟收入較高的龍光橋鎮和火廠坪鎮表現十分明顯，農業收入偏低是導致倆鎮耕地閑置的主要原因。自然因素主要是指自然災害對農業生產的影響。其中，田坪鎮耕地利用受自然因素影響最大，火廠坪鎮和新安鄉則主要受外出務工導致的勞動力不足影響，龍光橋則主要是農業收入低導致的閑置。從整體來看，導致耕地閑置的主要因素有人口遷出、外出務工、農業收入低、土壤肥力差及自然災害等。在經濟條件較好的地方，外出務工是導致土地閑置的最主要原因（圖3）。

（三）教育用地閑置原因

教育用地閑置主要是生源減少、教學質量差及在外就學等造成的，這與我國的計劃生育政策和前些年希望小學的興建有關。但是，部分教育用地已經改造再利用，主要作為村辦公場所和慈善用地。其中，導致教育用地閑置的最主要因素為生源減少（圖4）。

三、四鎮閑置土地處理對策及建議

田坪鎮屬于經濟條件和交通條件雙差型，影響耕地利用的主要因素為自然災害（旱災，水災）和外出務工勞動力的減少，其中旱災為影響耕地利用的最主要因素。主要解決措施是興建水利設施，從河中引水和修建水庫蓄水來減少災害對土地利用的影響，應當作為興建農田水利的重點區域；宅基地閑置的主要原因是外出務工季節性的閑置和原住房太舊的建新離舊，主要措施是嚴格宅基地的審批，加強對未利用地的開發，新建宅基地盡量不占用基本農田，嚴格基本農田的保護。對已有閑置宅基地由集體經濟組織促進流轉利用。

龍光橋鎮屬于經濟條件較好和交通條件好型。耕地閑置的主要原因是外出務工和收入低，宅基地閑置的主要原因是占地和務工，針對該種情況可以建立租賃中介市場對閑置土地進行利用，其較好的經濟條件和方便的交通條件能夠為土體租賃提供保證。

新安鄉屬于經濟條件和交通條件較好型，其導致耕地閑置的主要原因為人口外出和勞動收入低導致的棄耕。主要解決措施為耕地的規模經營和農業機械化生產。代耕為最主要流轉方式，可組織專人耕種，誰耕種誰受益，并出臺相關政策保障耕種人的權利和鼓勵對閑置耕地的利用。宅基地閑置應以季節性閑置為主。所以，從根本上解決該種類（下轉41頁）（上接31頁）型的閑置是加大農業生產的投入，加大科技力量的投入力度，使農民愿意種地和樂意種地。

火廠坪鎮屬于經濟條件和交通條件雙好型，耕地閑置的主要原因是外出務工和農業收入低，宅基地閑置主要是住房舊和環境差。該地區優越的交通條件是影響農村居民點布局的重要因素，其可能導致農戶沿路建房而舊房閑置。但是，該地區經濟條件較好，可以為土地整理提供較好的資金保障。所以，該種類型地區的閑置可以建立農村土地使用權自由流轉制度和鼓勵進行土地整理[10]。

結語

分析不同鄉鎮不同地類的閑置情況，得出不同鄉鎮相同地類閑置的最主要原因存在明顯區別，經濟和交通條件是導致四鄉鎮土地閑置情況不同的主要原因。其中，宅基地閑置主要受人口的遷入遷出和住房環境的影響，耕地利用受農業收入和耕地本身自然條件影響最大，教育用地則主要是生源減少的影響。