新醫改背景下的非營利性醫療機構國有資產管理

■李花玉

新醫改背景下的非營利性醫療機構國有資產管理

■李花玉

一、研究背景

非營利性醫療衛生機構作為我國醫療事業的支柱力量，在保障人民群眾身心健康方面發揮著決定性作用。非營利性醫療機構指為社會公眾利益服務而設立運營的醫療機構，不以營利為目的。

非營利性醫療衛生機構國有資產指國家撥付、或醫院以醫療收入取得、或接受捐贈等形成的由國家所有，醫療機構占有或使用的資源。近年來，非營利性衛生機構在國有資產管理方面存在的問題逐步顯現出來，引起社會各界的廣泛關注，國家在2009年3月出臺的《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）為國有資產管理提供了新的發展方向。《意見》提出各級非營利性醫療衛生機構要以“政府主導，回歸公益”為醫療衛生體制改革的目標，體現我國非營利性醫療衛生機構的公益性。非營利機構的國有資產作為其從事醫療衛生服務活動的物質基礎，應體現其非營利性，是醫療衛生機構提供各項醫療服務的基金而不是獲取利益的本金。在這一指導原則下，醫院固定資產管理的目標就由原來的“保值增值”向“保值增效”轉變，這給我國非營利性醫療衛生機構國有資產管理帶來深遠影響，也為非營利性醫療衛生機構解決國有資產管理過程中存在的問題指明了方向。

二、我國非營利醫療衛生機構國有資產管理存在的問題

（一）非營利性醫療衛生機構“管辦分離”不徹底

政府作為非營利性醫療衛生機構的出資人，是非營利性醫療衛生機構資產的實質所有人，同時，非營利醫療機構仍然受到政府相關部門的領導和管理。非營利性醫療衛生機構的人事安排受到政府部門的嚴格控制，在人員編制、業務考核、獎懲實施等方面需要政府部門層層審批才能落實，削弱了醫院人才選用、聘任的靈活性。政府作為出資人對醫院資產管理情況不了解，在對醫院資產進行管理時只是通過控制資金和人事任免等方式，而了解醫院真實情況的醫院本身卻沒有足夠的決定權，醫療機構管辦分離仍是任重道遠。

（二）多元化收入補償機制背離改革初衷

非營利性醫療衛生機構的公益性決定了其不能以追求盈利為目的，否則就違背了非營利醫療機構的設立宗旨。我國醫療改革之初，強調多元化辦院，嘗試醫院市場化改革，部分地方政府對公辦醫療衛生機構的投入大幅縮減，各級醫療衛生機構不得不向私立醫院看齊，以經濟效益作為衡量醫務人員業績的唯一標準。“看病難、看病貴”的問題時至今日已成為影響國民健康水平的社會問題，背離了醫療體制改革“多元化辦院，提升醫療服務水平”的初衷。

（三）國有資產監督缺位

目前多數醫療衛生機構的國有資產監管體系不完善，設備盲目購置、賬實不符的情況仍然存在，作為非營利性醫療衛生機構國有資產所有人的國家，對醫療衛生部門的國有資產缺少有效的監督手段，信息不公開、不完整，使得醫療機構國有資產的基礎核算和管理過程中存在的問題長期得不到解決。

三、完善非營利性醫療衛生機構國有資產管理的對策

（一）進一步落實“管辦分離”的國有資產管理體制

1、醫管中心代位行使出資人職責。

成立醫管中心代表政府行使出資人職責，負責各級非營利性醫療衛生機構的國有資產投資與管理。醫管中心對轄區內醫療衛生機構的人力資源、財產狀況、物資管理和業務開展進行管理，確保國有資產效益的提升。根據醫管中心的職責，可以設置相應的職能部門，指導所屬醫療機構進行醫療技術和重點科室建設，提升醫療服務質量。人力資源部負責指導、推進所轄醫療機構的人事改革和薪酬分配，努力營造公平、公開的考評體系。資產財務部負責對所轄醫療機構的資產運營情況進行全面核算，例如藥品、醫療器械的招標采購、財務預算、決算執行情況等。

2、衛生廳（局）行使監督職能。衛生廳（局）作為政府職能部門，負責對轄區內醫療機構的各項活動進行監管，監督醫管中心和各級醫療衛生機構的業務開展情況。醫療衛生機構的開辦、變更等需醫院管理中心提出申請，經衛生廳（局）批準后方可設立。醫療衛生機構的資產運營情況應由各醫療衛生機構根據要求填寫各類財務報表，經醫管中心負責匯總、審核后報衛生廳（局）。組織開展醫療衛生聯席會議，商議、協調各部門之間的工作。

3、醫療衛生機構的經營職能。擴大醫療衛生機構的經營自主權，在管理體制方面，以院長作為法人代表與醫管中心簽訂目標責任書，對醫療服務、資產經營管理活動全面負責。院長、副院長由醫管中心負責聘任，黨委書記、副書記由衛生廳（局）任命，工會主席、副主席由工會委派，再由院長、書記、工會主席、副院長、副書記組成醫院經營管理委員會，由委員會領導各項日常管理工作。在經營方面，各醫療機構擁有資產經營決策權，可以根據需要決定采購何種設備，機構設置權，即根據醫療服務需要新增、合并科室。在人事方面，可以編制用人計劃，由醫管中心批準后，醫療機構自行聘用，既保證了人才聘用的靈活性，又能使醫管中心了解各級醫療衛生機構的人員配備情況。

圖 管辦分離下醫療衛生行業管理體系

通過上述改革，使得管辦分離得以貫徹落實，在明確監管責任和管理權限的同時，提高了非營利性醫療衛生機構的自主權，大大提高了醫院管理國有資產的效能。

（二）推進國有資產的保值增效

1、國有資產購置。醫療機構國有資產購置需要根據醫院年度計劃和業務開展需要進行充分論證，廣泛搜集數據資料，分析資產購置的必要性和預期經濟和社會效益。購置方案需經醫院管理層集團討論決定，并報請醫院管理中心批準同意后進行購置，避免資源重置、閑置問題，提高國有資產使用效能。

2、國有資產采購過程。嚴格按照政府集中采購的標準和要求執行醫療機構的資產購置。醫療機構在決定擬采購項目后，經醫管中心批準后，制定政府采購目錄并報財政局審批。采購事項獲得審批后，由政府采購中心統一進行采購工作，具體采購過程由醫管中心負責，物資驗收由醫院負責。采購招標信息和中標結果需要在政府采購網站公示，并接受監察審計部門監督。

3、國有資產使用管理。加強國有資產管理制度和控制措施建設，落實醫院國有資產使用保管、損壞賠償、盤點清查等規定，建立三級賬卡體系。醫療機構財務部門建立機構國有資產總賬，資產管理部門設置明細分類賬，資產使用部門設置資產臺賬。使用中的資產由使用人負責保管，庫存資產由倉庫保管員保管，維修部門根據保管人申請進行維修維護。每年采用實地盤點方式進行一至兩次全面清查，對造成資產損壞、丟失的責任人要追究責任，要求賠償。

4、國有資產處置報廢管理。規范資產報廢處置工作，通過定期檢查確認資產的耗用情況，擬報廢的資產由使用部門提出申請，經資產管理部門現場核查后報送醫院管理層決定是否予以報廢。對于確定可以報廢的資產，應按照財務處理流程進行處置，做好賬務處理工作，保證賬實相符。

(三)加強國有資產專項監管

1、醫療機構的自我監管。各級醫療機構應成立國有資產管理監察小組，界定國有資產產權，評估資產價值，合理收取資產使用費。定期檢查與不定期抽查相結合，對各職能部門、醫院科室的資產使用情況進行檢查，確保國有資產安全。

落實國有資產使用責任制度，將國有資產管理納入部門負責人、科室主任的考核范圍，對造成資產毀損、丟失的情況，不僅要追究直接責任人的責任，還要對相關領導進行問責。加強醫療機構內部審計，對國有資產管理制度、管理流程進行審計，發現問題并及時解決，提升國有資產使用效率。

2、衛生主管部門的監督。衛生主管部門主要負責醫療機構業務開展活動的監督，應將提升醫療機構的醫療服務水平作為監督重點，從而實現國有資產社會效益的提高。為此，應對醫療機構負責人任期內的工作業績、經濟責任、科室建設、重點醫療攻關項目等作為考察對象，對醫療機構的醫療服務收費、經費支出等進行專項整治，規范醫院醫療服務活動。

3、國有資產管理部門的監督。醫管中心作為醫療衛生行業國有資產的主要管理部門應不斷完善國有資產管理制度，全面掌握轄區內醫療機構的國有資產基本情況，落實管理資產管理制度的執行情況，做好各單位的國有資產核查與管理，保證國有資產安全與完整。

吉林省延邊大學附屬醫院）

（本欄目責任編輯：阮靜）