評估走向法制化管理的軌道
——業界人士談《中華人民共和國資產評估法（草案）》

在行業主管部門和行業協會的共同推動下，評估立法工作得到穩步推進，十一屆全國人大常委會第二十五次會議首次審議《中華人民共和國資產評估法（草案）》，這是評估行業法制建設的一個重要階段性成果。草案包括總則、注冊評估師、評估機構、評估委托與報告使用、行政監管、自律組織、法律責任和附則共八章五十九條。為了讓大家進一步了解資產評估法，本期特別刊發《中華人民共和國資產評估法（草案）》內容及對草案的說明，以及業內人士對資產評估立法現實意義、立法與行業發展關系等問題探討的相關文章。

評估立法是行業健康發展的前提和保證

全國人大代表、上海富申評估咨詢集團董事長樊蕓：

評估立法之后，評估行業的社會地位將得到提高，將更受國家和社會的重視，同時也將為評估行業未來的健康發展提供前提和保證。

評估行業從上世紀90年代初發展興起，一直到1999年按國務院要求與政府脫鉤并改制成為獨立的市場主體，在當時為設立中外合資企業、國外企業到中國投資以及國有企業改制和兼并重組等發揮了重要的作用。評估機構作為第三方中介機構，也是市場經濟不斷完善的重要標志。隨著評估業務領域的不斷擴展，評估行業為老百姓生活的方方面面提供了服務。

十一屆全國人大常委會第二十五次會議已首次審議資產評估法草案，評估立法對評估行業的發展壯大將非常有利，為行業的做精做專做強將發揮重要的作用。

現在評估行業存在的一些現象，亟待評估法出臺予以規范。過去，評估行業分屬于不同部門，有五大部委六個行業來管理。通過立法，“政出多門”的格局或將改變。也就是說，凡是涉及到貨幣計量的——貨幣能夠評估價值的，都應該放到評估立法的范疇中，這是一個大的評估概念，這也要求更加專業的管理。這次評估立法是行業各種實際情況的更進一步融合，將起到規范的作用。

作為大評估的概念，有一個大的資產評估法，把所有評估專業納入統一的法律體系管理，這對每個評估機構來說都是一件好事。

在目前行業還沒有完全走向統一的情況下，我們要立足于自身資質的管理，人員資質的建設和隊伍的建設，不要太拘泥于“資產”、“房產”、“土地”這些名稱管理以及對經營范圍的規定，應該相互參股或相互參謀。當初脫鉤改制的時候，企業法就是不拘泥于對法人代表和企業名稱的管理，不拘泥于工商管理的名稱，這樣才能把企業做起來。否則，拆分得越細，越不利于行業做大做強。

評估立法是評估人的共同心聲

全國政協委員、中通誠資產評估有限公司董事長劉公勤：

近日，全國人大常委會對《資產評估法（草案）》進行首次審議。這是評估行業在行業法制建設方面取得的一個極其重要的階段性成果。喜訊傳來，評估行業可謂是歡聲雷動，人心鼓舞。

資產評估行業是我國社會主義市場經濟不可或缺的重要組成部分，在保證國有資產安全、保護投資者利益、維護經濟秩序、防范金融風險、保障交易公平等方面都具有不可替代的作用。但它的法律地位卻不夠明確，迄今沒有一部專門的法律。目前，隨著《資產評估法（草案）》進入審議階段，評估行業的法律地位將得到根本確立。這不僅對規范資產評估行為、保護資產評估當事人合法權益和公共利益、維護社會主義市場經濟秩序具有十分重要而深遠的意義，而且必將對促進資產評估行業健康發展、充分發揮資產評估的重要作用，起到舉足輕重的關鍵作用。

得知《資產評估法（草案）》被提請人大常委會審議，我異常激動。從2003年起，我作為資產評估行業代表，有幸連續當選為十屆、十一屆全國政協委員，并被薦選為全國政協經濟委委員。肩負著國家和人民的重托，我深感責任重大。這些年來，我一直努力結合實際工作，充分反映來自資產評估等經濟類中介服務業的社情民意，盡力作出自己的貢獻。我多次在全國政協會上提出《關于營造資產評估行業健康發展的政策及法律環境的提案》、《關于加快評估立法的建議》等議案，并就評估立法以及評估對國有資產保值增值的重要作用等問題，向全國人大、全國政協有關領導分別作了專題匯報，受到高層領導和有關部門的高度重視。

評估立法取得重大進展，這是全行業共同努力的結果。我也為自己通過多年來的參政議政和建言獻策，在評估立法當中付出一份努力，做出一份貢獻，盡到一份評估行業政協委員應盡的責任，而感到十分欣慰和自豪。同時，我也深感一定要立足行業，心系大局，把握好正確的方向，才能提出質量優、水平高、切合實際的好提案，為促進行業發展和祖國經濟社會發展作出貢獻。這也是作為政協委員多年來參政議政建言獻策的感悟。

在感到萬分欣慰之余，我也衷心期望這部關乎到評估行業生存發展根本的重要法律能夠盡快通過審議，早日出臺。

資產評估行業亟待評估立法

中聯資產評估集團董事長王子林：

經濟有效運行，資產評估不可或缺。現行相關法律、行政規章、部門規范性文件規定很多經濟行為如設立公司、國有企業交易行為、國有資產拍賣、上市公司資產重組、外商合資、合作企業轉制和股權轉讓、國有土地出讓、房屋拆遷補償、國家出資的探礦權、采礦權出讓評估作價、公路收費權轉讓等必須進行評估的制度設計，保障了國家、投資人、債權人等各方權益，有效地維護了社會公平交易。在社會資本流動、資本運營和資產交易等非法定業務領域中，人們發現市場發現價格失靈，自覺利用評估發現價值，完成交易，如非國有企業及其產權資產轉讓、兼并、出售、聯營等交易重組行為；不涉及國有資產的中外合資、合作；企業資產減值和資產公允價值計價，以財務報告為目的評估；稅收抵扣中財產損失的評估鑒證；H股公司公允價值后續計量的持續披露；土地、房地產、礦業權二級市場交易估值；企業清算；擔保；企業租賃；債務重組；資產評估復核等事項。幾乎每一類型的交易，資產評估都提供了公正的價值尺度。

法律地位缺失和分割管理體制，使評估功能受到制約。資產評估涉及眾多領域，由于沒有系統的評估法,評估所遵循的法規散見于不同領域的法規之中，不同領域的法規在評估問題上相互沖突，出現眾多漏洞,形成以言代法、長官意志代替專業尺度，造成憲法保護的財產權益受到侵害，滋生腐敗，國有資產流失等問題。

評估行業管理多頭、執業分割。我國涉及評估管理的部門曾經有19家之多，2003年后主要有財政部、住房和城鄉建設部、國土資源部，評估資格主要有資產評估師、房地產估價師、土地估價師、礦業權評估師。企業迫于各管理部門的規定，不得不分別請不同評估機構進行分割評估、重復評估，影響評估效率、加大評估成本，并且企業完整價值體系變成各個部分價值拼裝，肢解評估整體定價功能。評估資格考試制度不統一，重復設置考試資格，使得評估執業人員疲于考試。

評估標準不統一，評估公允性受損。由于行業管理體制弊端，各部門分別制定各自專業特殊需要的評估標準，相互之間互不銜接，在方法、參數和技術路線上存在諸多差異，妨礙了評估的客觀性、有效性和公信力，危及行業在市場經濟和社會經濟中的應有地位。

委托機制錯位，客觀性受損。評估業務中的利益相關者對評估機構不適當的選擇機制，加之監管和市場無法消除的劣幣驅逐良幣的現實，使得利益相關者的意志直接滲透到資產評估過程中，影響評估過程、操縱評估結果，擾亂評估市場，形成行業無序競爭，致使評估的客觀性和公信力受損。

評估立法，可以從根本上解決評估基本法律構架問題，即形成以評估法為基本法律規范，公司法、企業國有資產法、證券法等相關法律為依托，其他相關法規相配套和延伸的評估規范體系。這不但明確了評估在社會經濟中的法律地位，規定了評估法在調節評估中的基準地位，也極大地明確了法定評估強制性規范，保護和規范非法定評估的清晰界限。

評估立法將促進評估行業的健康發展

中企華資產評估公司董事長孫月煥：

2月27日，全國人大常委會首次對《資產評估法（草案）》進行審議的消息，給全國資產評估業帶來喜訊和溫暖，盼望已久的資產評估法即將出臺，令人歡欣鼓舞。

資產評估法將理順評估機構的管理機制，解決多年來難以解決的“多頭管理”的問題，進一步提高評估師執業的能力。目前，我國資產評估行業類別較多，設備、房產、土地使用權、礦業權及舊機動車等評估領域，其共性大于個性。因此應有統一的標準方法，才能獲得合理的評估價格。但因管理部門不同、執業機構不同，評估師不同，造成同一類資產評估的結果差異很大。比如進行企業的整體評估時，資產、土地、礦業權均需單請評估機構，每類資產單出評估報告，資產評估師匯總報告只引用，不能修改。這也造成責任的不分明。企業本可請一家評估機構完成的工作，卻需請三家評估機構，付三份評估費，評估結果協調的困難也很大。如有一個國務院協調機制管理，就可組織實施統一的標準方法，使評估有依據、有標準，評估師有統一的工作指南。我國的會計師行業曾出現過審計和會計兩個主管部門、兩個協會管理，審計事務所和會計事務所工作重疊、責任不分等問題，兩師合并后，體制理順了，很多矛盾也都解決了。建議借鑒注冊會計師協會的經驗，評估的主管單位合一，協會合并，機構資質通用。這樣就會促進評估師提高專業水平，由單一專業提升到多種專業，起碼應做到“一專多能”的水平。行業管理上就會改變“各吹各號，各唱各調”、“九龍治水”的局面，企業也將大大降低成本，減輕負擔。

資產評估立法，將有利于評估行業做大做強。中國資產評估在企業的改制、上市、兼并、重組等經濟行為中所發揮的作用有目共睹。但對于資產評估的重要性、必要性認識不統一，造成評估機構無固定的、連續性業務。這與會計師每年承擔的年審差別很大。鑒于資產評估不僅涉及資產所有者或交易當事人的合法權益，在很多情況下，還涉及國家利益和社會公眾利益，因此必須有法律形式作出規定，界定評估范圍。如審計師每年的年審，實際上資產的現實價值與賬面價值相差很大，慣例應配合審計師出具以財務報告為目的的評估報告，才能使審計師確定合理的財務數據，這一評估業務在國外評估機構是主業，而我們仍未從法律層面上作出規定。因此企業有做有不做的，特別是上市公司，所披露的信息難以保證準確性。另外，如保險理賠評估、稅制評估等均應列入法定評估范圍。這樣評估機構業務會有發展，機構做強做大就有了基礎。國際“四大”會計師業務多元化，機構遍布全球，收入均在百億美元以上。國際較大的專業評估機構收入也在十幾億、幾十億美元以上，與國際機構相比，我國的評估機構收入規模相差甚遠。目前，評估機構最高的收入規模不足3億元人民幣。因此，不擴大業務，做強做大難以實現，與國際接軌也是空談。

資產評估法的制定會進一步明確評估師的法律責任。評估師是一個專業性很強的職業，只有立法才能真正實現專業的獨立判斷行為受法律的保護，才能從職業道德提升到法律責任。我國的資產評估行業主管部門及行業協會多年來為資產評估準則制定，加強監管做了不少工作，但部門規章難以代替法律。因此，違背準則出虛假報告，屈服于企業壓力，隨意調整評估值，造成國有資產流失，侵害所有者權益等事件，時有發生。評估師的工作有標準化的依據，也有主觀判斷，為了迎合一些不合理要求而用評估主觀判斷去解釋報告的虛假性，有時也能蒙混過去。有了法律的約束，就能讓評估師自律，從法律角度去規范自己的行為，使資產的評估合理、合法、合規，保護國有資產的保值增值，提升評估行業的公信力形象。另外，委托者對評估師提出不合理要求的情況也會減少，會更加理解和相信評估師的評估結果。

資產評估法的制定，可以促進資產評估行業的有序競爭。有些評估機構確實存在利用職務之便謀取不正當利益，惡性壓價，支付回扣，找關系打招呼等問題。評估立法后會對這些問題予以法律的監管，這將使評估行業能在一個公平、公正、公開的環境中競爭。資產評估法制定后，評估收費、招投標等工作上也會隨之規范，使評估機構有序競爭，提高行業執業的道德水平。

通過評估立法提高評估行業的認知度

天健興業資產評估有限公司董事長孫建民：

《資產評估法（草案）》列入全國人大審議程序，標志著我國評估立法已進入倒計時階段，這是我們全體評估人多年夢寐以求的大事，也是評估行業發展的里程碑，作為在評估行業奮斗了近20年的老評估師，我感到歡欣鼓舞。

作為評估行業的資深人士，我深刻體會到，評估行業的發展，關系到資本市場的信譽、國家金融體系的安全、企業改革的進展、稅賦征收的合理、社會分配的公平、司法審判的公正、資源配置的效率及國有資產收益的流向等。因此，評估立法不僅是評估行業自身的事情，而且是評估行業與社會經濟協調發展，并在社會經濟中發揮積極作用的關鍵所在。抓緊進行評估立法是促進我國評估行業健康持續發展的一件大事，具有非常深遠的現實意義，也為打破行政壟斷、行業壁壘指明了方向。

多年來，社會公眾對評估行業所擔負的責任和發揮的巨大作用，似乎并不了解，甚至很多的政府主管部門也不是很了解。社會上把資產評估中介與其他中介混為一談的大有人在。所以談到評估立法，我個人認為通過國家立法，首先是把評估行業在社會經濟發展中的重要性凸顯了出來，把資產評估作為現代服務業中的高端專業服務的形象揭示了出來，這對于促進全社會了解評估行業，促進政府管理部門更好地管理好這個行業，讓這個行業更好地發揮在社會主義市場經濟中的作用意義重大。

一旦評估行業在國民經濟中的重要作用得到了全社會廣泛的認同，困擾評估行業的人才問題也就迎刃而解，就有了促進評估行業技術水平提升、為國民經濟更好服務的人才基礎。

目前，評估師和評估機構處于相對弱勢的地位，靠行業準則來對抗委托方和報告使用方，其作用力是很小的，這不僅使評估師和評估機構得不到有效保護，還極大地影響到評估執業環境。通過法律明確資產評估各有關方的法律責任，對于規范各方行為，防止濫用權力影響獨立執業，凈化執業環境意義重大。

資產評估已成為我國市場經濟不可缺少的重要工具

中和資產評估有限公司董事長楊志明：

中國的資產評估行業起步于上世紀八十年代末期，至今已經有20多年的發展歷史。從早期的服務于國有資產管理發展到今天服務于資本市場和各類產權交易、防范金融風險、維護經濟秩序，資產評估已成為我國市場經濟不可缺少的重要工具。

資產評估行業需要一部國家層面的大法，主要有以下幾個方面的原因：

首先，目前規范資產評估行業的基本法規是1991年制定的《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號），距今已經20多年。在當時的歷史背景下，《國有資產評估管理辦法》主要是規范國有資產的評估與管理。該辦法早已不能適應我國社會主義市場經濟的發展，新法出臺迫在眉睫。

其次，注冊資產評估師、注冊會計師及律師被稱為三大經濟鑒證類中介服務行業。1993年，第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《中華人民共和國注冊會計師法》；1996年，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了《中華人民共和國律師法》。資產評估行業立法工作于2005年開始啟動，資產評估法出臺后，服務于我國市場經濟的三大中介行業將均有法可依。

再次，我國的資產評估行業起步較晚，發展歷史較短。評估機構數量多、規模小。為了更好地服務于中國經濟社會發展、服務于中國企業走出國門，近年來資產評估行業鼓勵評估機構做優做強做大，提高行業的整體服務水平。但多年來條塊分割、部門分割一直是評估機構規模化發展的障礙。資產評估法的出臺有望在一定程度上理順行業管理關系，改善多頭管理局面，為行業整合、機構的多元化、規模化發展掃除體制障礙。

第四，“對于同一項資產，按照不同的執業準則可能出現差異很大的評估結論”。盡管資產評估、房地產估價、土地估價、礦業權評估在專業上存在一定的差異，但是執業基本準則和職業道德準則應該是統一的，具體的技術規范應該是協調一致的。過去，由于多頭管理，使得不同類型資產的執業技術準則之間存在一些不協調，甚至相互矛盾，損害了行業形象，加大了評估師的執業風險。資產評估法出臺后，評估行業的執業準則有望逐步協調、走向統一。

第五，法律責任是一把雙刃劍，它既是對評估師的法律約束，也是對評估師的保護。近年來，評估行業出現的涉訴案件中，責任界定困難一直困擾著行業和司法界。對于評估師執業而言，最大的風險是法律責任不清。資產評估法解決的很重要的一個問題是在法律層面明確了當事人的責任。

資產評估法是維護經濟社會秩序的重要支撐

中國人民大學政策科學研究中心主任俞明軒：

資產評估具有價值發現和價值判斷的功能，在維護市場秩序、調節公民關系、保障社會穩定等方面具有不可或缺的作用。我國的評估市場是在政府推動和市場拉動的雙重力量作用下形成的，評估行業的發展和評估市場的形成具有一定的自發性。在評估行業管理和市場監管方面，市場分割和壁壘現象嚴重，部門規章相互矛盾甚至沖突，評估沖突調處無所適從，部門分割、多頭無序的評估管理體制與建立統一市場體系的要求相距甚遠。廣大評估師、評估機構和評估委托人及評估報告使用人期盼著有一部統一的評估法規，凈化執業環境，規范資產評估行業發展，更好地為經濟社會發展提供價值判斷服務和智力支撐。

近十年來，評估行業內外各方一直呼喚評估行業的專門法律出臺。2005年初，中國資產評估協會副會長、秘書長劉萍代表行業呼聲，立足評估行業的整體有序發展和評估行業更好地服務經濟社會發展，向全國人大首次提出制定資產評估法的立法建議，全國人大以專報形式轉發。此后，還有多位人大代表和政協委員及各界人士以提案和議案形式向全國人大和全國政協提出資產評估立法建議。2005年底，十屆全國人大常委會在充分調研基礎上，考慮了包括評估行業在內的多方市場主體的訴求，將資產評估法列入十屆全國人大補充立法計劃，并決定由人大財經委直接組織資產評估法立法。

在人大財經委的推動下，2008年十一屆全國人大常委會將資產評估法繼續列入立法規劃。

隨后，全國人大財經委在廣泛調研的基礎上，考察了國外有關國家的評估管理狀況，總結了國外評估立法的經驗，專門召開了評估立法國際研討會，聽取國外專家對我國評估立法的意見和建議，認真研究各個評估行業管理部門的管理經驗和政策差異，分析企業價值評估、不動產評估、礦業權評估、珠寶評估、舊機動車評估等各專業評估的共性和個性特點，及時捕捉到評估師和評估機構及社會各方呼喚資產評估法的心聲，乘勢而上，克服阻力和困難，廣泛聽取民意，十易其稿，討論通過《資產評估法（草案）》，于2011年底提請全國人大常委會審議。這充分反映了民主立法的原則，也為評估法科學支撐維護經濟社會秩序打下良好基礎。資產評估法的出臺，將打破評估市場分割和地區壟斷，對維護經濟社會秩序、完善法律體系、保障評估行業健康發展具有重要的現實意義。主要表現在：

完善法律體系，支撐相關法規。在我國，會計領域、律師領域都有了全國性的統一法律規定，而與之鼎足而立的評估領域，至今還沒有一部全國性的法律。資產評估法的出臺，將進一步完善我國法律體系，填補經濟法領域的一大空白。還可以統領和協調有關部門規章中對資產評估的規定，維護法制統一。

統一評估準則，提升服務能力。完善的評估準則體系和統一的基本準則是評估行業規范發展的重要標志。美國、英國等資產評估發達國家都有涵蓋各類資產的在國內占主導地位的統一的評估準則。我國目前還缺乏全國統一的評估行業基本準則，使得社會各界在理解和運用評估結果時容易產生偏差，嚴重影響了評估的聲譽和服務功能的有效發揮。

創新管理體制，體現執政為民。資產評估行業的管理體制是改革的關鍵環節，廣大評估師和評估機構及評估委托人對此要求改革的呼聲高、期望迫切，希望能夠建立起高效便捷的管理體制，防止政府權力部門化、部門權力利益化。資產評估法可在尊重歷史、立足現實、體現未來發展趨勢的基礎上，明確并創新我國的資產評估管理體制，促進政府職能轉變，體現執政為民理念，提升政府服務水平。

好法如春雨，潤物細無聲。資產評估法來之不易！歷經千呼萬喚，終于呼之欲出，評估界歡欣鼓舞！“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”。相信有了資產評估法的評估園地會更加充滿生機！

《難得一見》 吳中琪