對(duì)行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的反思

由于我國現(xiàn)行的行政訴訟相關(guān)法律被告資格確認(rèn)的條文規(guī)定存在著不足，給行政相對(duì)人及時(shí)保護(hù)合法權(quán)益造成不便，同時(shí)給法院審判工作帶來諸多不便，影響了法院審判工作的效率。明確行政訴訟被告資格的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而促進(jìn)我國行政訴訟立法的完善有利于法院準(zhǔn)確認(rèn)定被告。

被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，行政訴訟被告是指由原告指控其具體行政行為違法侵犯原告的合法權(quán)益并經(jīng)由法院通知應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織。從上述規(guī)定得出我國被告資格的特點(diǎn)，即被告是作出被訴具體行政行為的主體；被告是被指控并經(jīng)由法院通知應(yīng)訴的組織。對(duì)于如何確定行政訴訟中的被告，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定不難看出，我國對(duì)于被告資格的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是以行政主體為核心的。我國行政機(jī)構(gòu)層級(jí)多職權(quán)交叉，這對(duì)于處理行政爭議是很不利的。

·行政主體確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)80年代末我國引入了“行政主體”理論，用來解決行政訴訟中被告資格的確定問題，在早期解決社會(huì)中的被告資格問題起到了很好的作用，社會(huì)發(fā)展至此該標(biāo)準(zhǔn)也逐漸暴露弊端。該標(biāo)準(zhǔn)是“誰主體，誰被告”。它可以從兩個(gè)方面理解：

第一，被告須是行政主體。所謂行政主體是指能以自己的名義作出行政行為享有行使行政職權(quán)產(chǎn)生的權(quán)利，并承擔(dān)因此而產(chǎn)生的義務(wù)和責(zé)任。第二，被告只有實(shí)施了具體行政行為的行政主體才能作為行政訴訟被告。行政訴訟被告的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)在啟動(dòng)行政訴訟中起了前提條件的作用。相對(duì)人認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害提起訴訟首先就是考慮誰為被告。如果被告的資格不易確定，即耽誤相對(duì)人的時(shí)間和金錢亦是對(duì)司法資源的浪費(fèi)。一個(gè)明確適合我國情況的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)顯得尤為重要，不僅能夠方便相對(duì)人進(jìn)行訴訟及時(shí)維護(hù)自身利益而且可以提高行政訴訟的效率。

行政主體確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的缺陷

自行政訴訟法起草開始，行政主體與行政訴訟被告被緊密聯(lián)結(jié)在一起，被視為相同的外延。該標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適合我國當(dāng)前的情況?！罢l主體，誰被告”的標(biāo)準(zhǔn)受到了極大的挑戰(zhàn)，主要來自幾個(gè)方面：

1、確認(rèn)適格的行政訴訟被告困難。根據(jù)《行政訴訟法》第25條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第19條至22條所列的情形，在原告到法院提起訴訟之前必須知道誰是適格被告。對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)還涉及到有無越權(quán)的問題，對(duì)于如此繁多的行政組織，對(duì)于不甚理解相關(guān)法律規(guī)定的相對(duì)人是非常困難。

2、被告資格范圍過窄。社會(huì)發(fā)展的多元化，侵權(quán)行為也呈現(xiàn)出多種。相對(duì)人的保護(hù)需要擴(kuò)展至行政救濟(jì)范圍，而按行政主體理論的限定，一些公共管理職能的社會(huì)團(tuán)體或行業(yè)協(xié)會(huì)等卻游離于法律的監(jiān)督之外。

3、將程序問題與實(shí)體問題相混淆。我國當(dāng)時(shí)引入“誰主體，誰被告”。這一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)用主義傾向明顯卻忽視了程序法本應(yīng)該具備的程序價(jià)值。被告資格是個(gè)程序問題，行政主體是個(gè)實(shí)體問題。我國行政訴訟法以行政主體作為被告的確定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被告的定義從實(shí)體上直接進(jìn)行定義也就是只有合法行政主體才能成為適格被告，這意味著在起訴審查階段就要解決行政主體是否合法的問題，超越了程序階段的性質(zhì)和任務(wù)。

公權(quán)力行為主體標(biāo)準(zhǔn)

·被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮的因素

對(duì)于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，筆者認(rèn)為在重構(gòu)行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該考慮一下兩方面：(1)方便訴訟。確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)要便于相對(duì)人起訴，使其及時(shí)、有效地保護(hù)其自身的合法權(quán)益，同時(shí)也促使法院盡快審查相關(guān)的行政行為。我國行政訴訟的目的就是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。(2)開放原則。標(biāo)準(zhǔn)的確立能夠適應(yīng)不斷出現(xiàn)的新情況新現(xiàn)象，尤其是公共行政的發(fā)展，政府權(quán)力不斷分化，如果仍然以傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)視之，不僅權(quán)利不能得到有效保護(hù)，標(biāo)準(zhǔn)也最終會(huì)阻礙我國行政訴訟的發(fā)展。

·國外被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)析和借鑒

我國“誰主體，誰被告”的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)使得被告資格確認(rèn)困難且不能適應(yīng)我國現(xiàn)實(shí)的情況。以下介紹國外有關(guān)代表國家對(duì)這一問題的有關(guān)規(guī)定。

1、在日本《行政事件訴訟法》第11條規(guī)定，撤銷之訴，以原裁決或原處分機(jī)關(guān)為被告，機(jī)關(guān)裁撤時(shí)，以承受其事務(wù)的機(jī)關(guān)為被告。確認(rèn)之訴、當(dāng)事人訴訟以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人為被告。民眾訴訟、機(jī)關(guān)訴訟，原則上依法律規(guī)定決定被告，無規(guī)定時(shí)，依其性質(zhì)決定被告。

2、在英國英王不能作為名義上的當(dāng)事人而應(yīng)由有關(guān)的部作為原告或被告，財(cái)政部必須公布一個(gè)名單指出可以作為原告或被告的部的名稱，該部不論是否有法人資格都可以作為當(dāng)事人。沒有指定的部作當(dāng)事人或不能確定的，由檢察總長作為當(dāng)事人。

從有關(guān)國家的規(guī)定來看，行政訴訟可以針對(duì)國家及行政官員個(gè)人提起，也可以針對(duì)非行政主體的行政機(jī)關(guān)提起，但是終局責(zé)任均由行政主體承受。在國外，行政主體和行政機(jī)關(guān)的含義不同，行政機(jī)關(guān)可以作為行政訴訟的被告?？梢哉f行政機(jī)關(guān)這一概念的存在僅具有形式上的意義，它僅為訴訟法上的主體，其本身并不具有實(shí)體法的主體資格，只是為了訴訟考慮，才允許其成為訴訟主體。

·公權(quán)力行為主體標(biāo)準(zhǔn)

行政行為的發(fā)生是引起行政訴訟的前提條件，更是行政訴訟被告資格成立的前提條件，因此筆者比較贊同應(yīng)松年教授提出的選擇行政行為為突破口，從行政行為入手并圍繞著行為探討組織、責(zé)任、訴訟等問題的觀點(diǎn)。從行政行為入手更符合相對(duì)人的思考邏輯性，即“誰行為，誰被告”。確立“行為主體”與行政訴訟被告之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系具有兩方面優(yōu)點(diǎn)：第一，確定行為主體為被告，與人們的思考方式相一致。相對(duì)人的合法權(quán)益因行為主體的行為而受損時(shí)，其會(huì)先想到的誰的行為。第二，行為主體作為被告，易于法院對(duì)案件審理的順利進(jìn)行。行為主體是行政職權(quán)的直接行使者，易于收集到相關(guān)的證據(jù)材料，在審理中，也可以運(yùn)用所收集的證據(jù)來證明其行為的合法性及合理性。相對(duì)人可在審理中與行為主體進(jìn)行直接交流，有利于法院對(duì)案件事實(shí)的查明。

行為主體標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了行政訴訟被告的范圍，并且更易于被告的確定。但它僅能解決表面問題并不能解決深層的本質(zhì)問題，即何種行為才具有可訴性。由于公共行政的發(fā)展，有一些行使行政公權(quán)力的組織，社會(huì)團(tuán)體也應(yīng)該被納入行政訴訟被告的范圍，應(yīng)將“誰行為，誰被告”中的主體進(jìn)行擴(kuò)大。比如對(duì)于中國足協(xié)的社會(huì)組織怎樣界定，它對(duì)某個(gè)球隊(duì)進(jìn)行處罰禁賽等的決定，其實(shí)是在行使類似于傳統(tǒng)意義上的行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力。

以行為主體實(shí)施了行政公權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)作為確定行政訴訟被告的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了對(duì)行政訴訟的目的的追求，既把國家公權(quán)力主體納入了行政訴訟，也把社會(huì)公權(quán)力主體納入其中，彌補(bǔ)社會(huì)公權(quán)力救濟(jì)空白。同時(shí)公權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)具有靈活的適用性，方便相對(duì)人行使訴權(quán)，也有利于合理配置資源。原有的行政主體標(biāo)準(zhǔn)理論性過強(qiáng)，相對(duì)人很難辨別哪些具有被告資格。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）