信訪治理倫理困境的政治社會學詮解

田先紅

（南昌航空大學文法學院，南昌330063）

·社會理論與社會建設·

信訪治理倫理困境的政治社會學詮解

田先紅

（南昌航空大學文法學院，南昌330063）

各種不合理上訪行為的產生和蔓延，逐漸主導了信訪治理的邏輯走向。邊緣式上訪行為的主流化趨勢，是國家轉型困局的表征。在全能教化政體走向解體的過程中，意識形態的世俗化和權利話語的彌散，使國家所提供的意識形態對民眾的規約能力下降，國家的話語權快速流失。信訪治理遭遇的倫理困境，正是國家陷入意識形態纏繞、無力主導意識形態方向和提供強有力的話語權的表現。為扭轉國家意識形態轉型斷裂的局面，走出信訪治理困境，需要從政治與治理兩個層面統籌安排。

信訪治理；倫理困境；政治社會學；國家意識形態轉型；法治

一、問題意識

在當下的信訪治理實踐中，我們時?？梢钥吹竭@樣一幅景象：上訪者在上訪時經常援用各種話語（比如“為人民服務”、“老百姓的父母官”等），要求政府滿足其各種利益訴求。面對上訪者的纏鬧，政府往往手足無措，最終不得不以各種方式放棄底線和原則，暫時擺平上訪者［1］［2］。為什么這些上訪者在與政府官員周旋的過程中能夠占據上風，而官員們往往處于非常被動之地位？這種“農民講政治，干部講道理”的尷尬局面究竟彰顯出怎樣的治理困境？

進一步放寬視界，我們還可發現，當前信訪突出問題不僅發生在土地征用、城市拆遷、環境污染等容易產生直接利益沖突的領域，而且表現在轉業退伍軍人群體、民辦教師群體、企業下崗工人群體、返城知青群體和農村離任干部等多個群體的利益訴求上面［3］。換言之，信訪突出問題日趨嚴重不僅表現為反應型利益訴求的增加，而且是競爭型（丹尼斯·史密斯，2000）利益爭奪數量的大量上升。為什么競爭型的利益訴求在當下轉型社會中會大量增加，成為困擾當前信訪治理工作的一個突出難題？

再進一步而言，“花錢買穩定”在信訪體制運作中屢見不鮮，這種權宜式的治理方式已遭受眾人的詬病。為什么政府要“花錢買穩定”？這種信訪維穩方式的產生，除了表明政府在面對上訪時的無能為力之外，是否還有更深層次的原因？

對于當前的信訪治理困境，學界主流解釋模式都集中在對利益表達渠道的批判上面，認為正是因為利益表達渠道不暢，政府缺乏將利益表達制度化的能力，才導致了“越維穩越不穩”怪圈［4］［5］。這些研究忽略了一個基本事實，即近30年來中國在政治與行政體制改革、推進民主政治建設上所取得的巨大成就。如果我們承認中國在推進民主政治建設上比以前要進步許多，那么隨之而來的問題是，為什么政治上越來越民主、制度建設越來越健全，而上訪問題卻變得越來越嚴重？況且，中央也反復高度強調保護農民上訪權利，并采取了基層干部大接訪等眾多政策措施來暢通信訪渠道。盡管現實中仍然存在一些地方和基層干部阻撓上訪的現象，但總體而言信訪渠道是暢通的，只要上訪者愿意，他們一般都能將自己的利益訴求傳遞到科層體制內。所以，如果僅僅將信訪治理困境歸結為制度和體制問題，我們又該如何面對一個民主和制度建設日益健全而信訪治理卻呈現“內卷化”趨勢的悖論事實？

鑒此，為求得對當前信訪治理“內卷化”困境更為恰切的理解，就不能僅僅局限于既有制度和體制上面。本文試圖從意識形態轉型的角度來理解當前的信訪治理困境。本文認為，當前信訪治理形成“內卷化”局面，跟轉型時期黨和國家意識形態能力的削弱有著密切關聯。

二、建國以來國家意識形態的流變

新中國成立以來的意識形態變遷可以劃分為兩個階段：一是新中國前三十年即毛澤東時代，二是改革開放后的新時代。無論是在社會環境、宣傳內容方面，還是在組織方式以及實際效果上面，兩個階段的意識形態都呈現出明顯差異。

（一）新中國前三十年的意識形態：全能教化政體

中國的新政權產生于艱苦卓絕的革命環境中。鑒于環境和形勢的高度嚴酷性，中國共產黨人必須以強大的意識形態和嚴密的組織紀律來武裝全黨，領導各階層的革命者。同時，新政權為了贏得廣大群眾的支持，鞏固合法性，需要在各個方面凸顯社會主義制度的優勢。在政治上，必須發展高度的社會主義民主，讓人民當家做主；在經濟上，要快速實現工業化，生產力高度發達；在生活上，要盡快消滅貧困，讓人人都有工作，人們的生老病死都由國家負責。所有這一切，要求國家必須集中有限的資源，加快建設現代化。這從兩個方面鑄造了新政權的秉性：一方面，國家對人民群眾、對社會擔負起無限責任，成為一個全能主義政府。國家需要獲得超常的社會改造績效，以體現社會主義體制的優越性，實現自己對人民的莊重承諾。另一方面，國家高度重視對民眾的意識形態教育，以強化民眾對黨國權威及其執政地位的信仰和膺服。國家作為卡理斯瑪權威，必須將其所標稱的超凡的德才稟賦不斷地、反復地向社會大眾灌輸，進而鞏固其執政的合法性。上述兩個方面，使得新政權成為一個全能教化政體。全能教化政體對民眾承擔無限責任，做出了各種各樣的承諾。概言之，“每個人只需干好自己的那份工作，剩下的事全都由國家來負責?！保?］49－50國家對民眾扮演著家長和監護人的角色，具有濃厚的父愛主義特征［6］51－52。

值得一提的是，在全能教化政體中，盡管國家對民眾做出多種承諾，擔負無限責任，但是，國家同時也高度強調民眾對國家、集體和組織的責任和義務，要求個人服從組織，個體利益從屬于集體利益和國家利益。在必要的時候，個人必須為組織和國家做出犧牲。通過這樣的道德和責任建構，使民眾在享受國家和集體賦予的權利時，也必須履行相應的義務，從而在權利與義務之間保持相對平衡。

（二）改革以來的意識形態變遷：世俗化與權利話語的彌散

改革開放后，此前慣常通過超強意識形態灌輸來實現社會動員的總體性支配方式逐漸被淡化，代之以制度化和常規化的技術治理模式。當然，新時代的社會治理也在很大程度上延續了全能教化政體的慣性，仍然高度重視意識形態的功用。只是，跟之前相比，此時期的意識形態發生了重要變化：一是意識形態的世俗化，二是個體權利日益被強調。

隨著革命熱情和理想主義逐漸退潮，市場經濟裹挾的個人主義和現實主義思潮日漸滋長，傳統意識形態的作用空間大大縮小。與毛澤東時代意識形態遺產逐漸消退相伴隨的，并不是新時期黨和國家所弘揚的意識形態的有效進入，而是個人主義、權利本位的泛濫。無論是在黨內還是黨外，集體主義、為人民服務等傳統意識形態的整合功能都在下降。另外，黨的意識形態世俗化也在客觀上引導人們更為注重當下生活。

意識形態世俗化和權利話語的泛濫，既是市場經濟塑造的新型社會秩序使然，又是人們對毛時代全能教化政體弊端進行反思的邏輯結果。全能教化政體建立的是以政治為基礎的社會秩序，在這種社會秩序下，個人的利益被放置在國家和集體利益之后，個人利益必須服從于和服務于國家和集體利益。改革開放后，黨和國家試圖在市場經濟框架下構建以利益為基礎的社會秩序［7］。但是以利益為基礎的社會秩序也帶來一些新問題。伴隨著經濟的發展，人們權利意識日益覺醒，導致各種利益訴求不斷擴張。隨著越來越多人的利益訴求被釋放和調動起來，利益主體更加多元化，給轉型中的政治體制帶來越來越大的壓力。

三、信訪治理的倫理困境

信訪制度的初衷，是為了密切黨群、干群關系，加強中央高層對地方和基層的監控，為群眾分憂解難。在中國，社會主義體制所標稱的優越性的重要內容之一，就是高度發達的民主政治，是廣大群眾參與國家和集體公共事務的管理。同時，黨還是廣大人民群眾利益的代表，肩負著為群眾謀福利的重任。所有這些，都需要貫徹黨的群眾路線來實現。信訪制度正是群眾路線的重要體現，是發展社會主義民主政治的要求?？傊?，信訪制度對于社會主義國家意識形態和政治生活具有重要意義。

在當前國家轉型的過程中，信訪制度所內涵的意識形態因素，所承載的繁重意識形態任務，給地方和基層政府帶來極大考驗，信訪治理陷入倫理困境，這表現在以下幾個方面。

（一）不合理上訪大量增加

眾多調查研究表明，在當前的信訪治理實踐中，不合理上訪者數量比以前大大增加了。一些上訪者利用政府的“軟肋”，向政府部門提出種種過高的、不合理的要求。他們在上訪過程中常常援引一系列意識形態話語、利用黨和國家意識形態的弱點和缺陷，占據道德制高點，對政府造成倫理壓力，進而達到訴求目的。2009年，筆者在湖北江華市某鎮調研時，了解到有一個上訪者在初次上訪嘗到甜頭后，一發不可收拾，幾乎每個月都要去上訪，將上訪作為謀生之重要渠道，成為當地赫赫有名的上訪專業戶。他通過上訪渠道為自己六口之家謀取到5個低保指標，包括有正式工作崗位的兒媳婦也享受城鎮低保。他上訪時很善于征用意識形態話語來為自己的上訪行為增強合法性。比如，他在上訪信中寫道：“共產黨當時打天下是為老百姓，在共產黨鬧革命遇到困難的時候，人民群眾幫助了您，那么共產黨應該記得……因為共產黨歷來都是講‘以人為本，建和諧社會’，烈士的母親本應由政府撫養，政府未過問，人民群眾承擔了這個撫養任務，撫養者現在又困難，領導不能坐視不理?！彼v道：“以烈士母親贍養為名，才能給一個理由，不然我拿什么理由去上訪。我找他們，是要有理由的，找他們批錢。”［4］

在橋鎮，通過上訪謀利者不只一人。從該鎮信訪案件總體情況來看，2003年以來，以謀求利益為目的的上訪數量明顯增加，從稅改之前的12．99%上升到稅改之后的29．50%，增加了16．51個百分點［8］。

另據申端鋒在河南某鄉的研究表明，無理上訪在近年來也呈快速增長趨勢［2］。孫敬林的研究指出，無理上訪在所有信訪案件中所占比例從2001年的4%上升到2008年的31%［9］。另據一項在J省全省范圍內進行抽樣問卷調查的數據顯示，被調查者在回答“您認為當前不合理上訪的嚴重程度”這一問題時，選擇“很多”和“較多”答案所占比例分別為6．6%和29．1%，兩者合計高達35．7%。①此數據來源于2011年江西經濟社會發展重大招標課題組“江西當前面臨的突出社會矛盾與創新社會管理研究”在江西省全省范圍內開展的抽樣問卷調查。

不合理上訪數量的迅速增加，給信訪治理工作帶來巨大挑戰。調研時，許多信訪工作者抱怨信訪工作很難開展，一些群眾要求過高、訴求不合理，無法滿足他們要求。J省信訪局工作人員估計：“現在到北京上訪的里面有50%都是要求過高、訴求不合理的?！鄙踔吝€有人認為80%到北京上訪的都是無理的［10］。雖然他們的話語可能夾雜有情緒因素，估計過高，但我們也可從中看到不合理上訪已成為困擾信訪治理工作的一個難題。

不合理上訪者在上訪時的一個非常重要的特征，就是善于征引意識形態話語為自己的利益訴求辯護，提供道義和合法性支撐。面對這些上訪者的意識形態話語，政府部門往往只能盡力甚至以犧牲底線原則的方式滿足他們的要求。在雙方的意識形態話語權較量中，上訪者占據了上風。

（二）“弱者”成為一種上訪武器

弱者總是讓人同情的。弱勢群體理應得到國家和社會更多的關照，這是社會公平正義的體現。一般而言，上訪者常常被視為弱勢群體。政府有責任和義務保護上訪人的權利。一旦某地出現政府截訪、劫訪或者打壓上訪者事件且被曝光時，往往會迅速引發社會公憤。不過，這只是信訪問題的一個面相而已。在現實中，還有一些上訪者利用自己的弱者身份上訪，使之成為一種達到訴求目的的武器。

為了迫使政府滿足自己利益要求，一些人上訪鬧事時都先動用老頭老太太、殘疾人、婦女等弱勢群體上陣，讓他們在政府部門哭鬧、下跪或者長期滯留。對于這些弱勢群體，政府部門無可奈何，更不敢采取強制措施，否則就可能落下“打擊報復上訪者”、“侵害弱勢群體”的人道主義罪名。所以，面對這些“弱者”的反制，政府為避免事態擴大化，往往用金錢打發上訪者，盡快息事寧人。盡管有些事由并非政府過錯，或者起碼政府并不負有直接責任，最后仍然是由政府埋單。中共湖北省H市委宣傳部某副部長講道：“現在農民上訪已經成為基層最大的問題。只要死了人，即使自己打架死人，農民也找政府鬧。逢死必鬧，鬧事就是要政府給錢。現在黑社會介入死人鬧事事件中，黑社會幫你策劃，產業化經營，收入（指政府給的錢）分成。他們組織上街游行，每人每天50元，一包煙。任何事情他們都組織老頭老太太堵政府大門，毫無辦法?！保?1］本來，許多民事糾紛可以通過法律途徑解決，能夠在程序、制度框架和平臺上理性協商調解。但是一些上訪者抓住政府的“軟肋”，只要出事就找政府纏鬧，將死者尸體抬到政府，動員老人婦女堵門，把事件擴大化，使得政府不堪重負。本來政府并不負有直接責任，但迫于群眾的壓力，最后不得不“花錢買平安”，對當事人進行賠償。

除了動員弱勢群體上陣外，一些上訪者還運用自傷、自殘、自殺（自焚）、哭鬧、下跪以及長期滯留在政府辦公地點等非正常甚至極端方式來威脅政府，給政府帶來巨大的倫理道義壓力。還有的上訪者跟大眾傳媒建立合作關系，利用傳媒的力量對自己的“維權”行為進行包裝、粉飾，博得社會公眾的同情和支持［12］。在媒體和社會公眾的支持下，上訪者在與政府博弈的過程中占據上風，很容易提出更高的要求甚至是不合理要求，從而使自己的權利訴求迅速擴張。

這些上訪者正是把自己的“弱者”身份作為武器，利用人道主義、人權話語對政府形成制約，使政府不得不滿足他們的要求，甚至是不合理要求。對“作為武器的弱者”身份的借用，表明弱者已經在事實上轉換為“強者”了。在這種博弈和沖突過程中，法律制度被拋棄在一邊，當事人秉信“會哭的孩子有奶吃”，想方設法把事情鬧大，形成“民欺官”的局面，讓政府無法下臺。

一般地，相對于強者而言，社會的弱者所能動用的資源和權力極少，所以，他們在與強者抗爭時往往需要采取超出既定框架的博弈策略。在上訪過程中，如果上訪者因為自身正當利益訴求未能得到較好的維護和保障而采取非常規甚至極端行為，那么他們的行為具有一定正當性。但是，如果上訪者將“弱者”作為一種武器，動輒以各種極端手段和方式來要挾政府，那么“弱者”已經在這種博弈過程中發生了變異。在這個意義上，當前上訪行為的極端化，并非完全是利益表達渠道不暢的結果。

（三）新的利益主體不斷被再生產出來

近年來，上訪群體人員構成跟以前相比發生很大變化，許多新的利益主體加入了上訪大潮中，利益訴求主體日益多元化。根據國家信訪局統計數據，近年來由于民生保障政策類原因產生的信訪問題數量持續攀升，2010年占信訪總量的17．3%。主要涉及國有集體企業改制、民辦教師群體、退伍轉業軍人等［3］。上訪的利益主體類型和數量都比以前大大增加。

其中一個非常突出的現象是，由國家政策激勵和誘發的利益訴求主體迅速增多，并越來越成為信訪治理工作的難點。這些群體包括民辦教師、轉業退伍軍人、返城知青、下崗工人、農村文化廣電工作者、農村離任村組干部等。據我們在J省調研了解，主要針對國家政策、要求滿足生活利益訴求的上訪已經成為最突出的信訪問題之一，這些上訪群體涉及國有企業改革、上海墾民、民辦代課教師、涉軍退役人員、城鎮集體企業退休人員等。①據江西省信訪局提供的資料，在2011年第一季度來省上訪訴求中，涉及民生保障問題類占比達26．6%，在各類信訪訴求中排名第一。民生保障類上訪群體主要包括國有企業改革下崗安置待遇、民辦代課教師、涉軍退役人員、城鎮集體企業退休人員等等。一些人原本一直從未有過上訪要求生活保障的經歷，但看到其他人上訪獲得了好處，自己也隨之踏上上訪之路。還有一些上訪者眼見別人獲得好處超過自己，保障待遇水平比自己更高，又繼續上訪要求提高待遇。由此，各個上訪者和群體之間形成相互激勵、互相攀比的局面，原有的利益訴求主體不斷鞏固和強化，新的利益主體也陸續被生產出來。

表面看來，這些新的上訪群體屬于政策激勵型表達，是因為國家政策變化或者國家政策設計不夠周全帶來的，但實際上，國家政策變化是必然之事，且任何一項政策的出臺都無法做到盡善盡美，不可能完全照顧到各方利益。若將這些上訪的產生都歸結為政策因素，那么我們需要反問的是，為什么以前（比如毛澤東時代）同樣存在各種各樣的政策變動，但并沒有導致無法收拾的上訪浪潮呢？如果我們注意這些上訪者的利益表達內容，可以發現，這些上訪者在上訪時都采取訴苦的方式，要求黨和政府給予生活照顧。所有利益訴求，無外乎都是援引意識形態話語，要求政府承擔責任。他們在上訪時常常以自己對國家、對社會的貢獻作為理由，要求政府給予補償。比如，民辦教師上訪時會突出自己對教育事業的貢獻，轉業退伍軍人會強調自己保家衛國、在戰爭中所做出的犧牲等等。我們當然不能責怪他們的訴求不合理，但發人深省的是為什么這些群體的利益訴求會在當下轉型社會中越來越凸顯呢？為什么在過去的時代作為人們責任和義務的奉獻而在當下社會卻紛紛成了自己的“業績”？甚而可以此來要求國家給予補償呢？

綜合上文，越來越多的上訪者利用意識形態話語權，建構起道德優勢，對政府形成道德壓力，要求政府承擔倫理道義責任。面對上訪者的道德責任建構，政府往往非常被動，信訪治理陷入倫理困境之中。各種不合理上訪主導著信訪治理的邏輯走向，形塑著大眾對上訪問題的認知。原先在鄉村社會和信訪治理體制中處于邊緣地位的不合理上訪者呈現主流化趨勢［4］。

四、信訪治理倫理困境的深層邏輯

對當前信訪治理的倫理困境，筆者試圖從以下幾方面展開進一步解剖。

（一）個體權利的凸顯

新中國前三十年，國家治理是以群眾的觀念而不是以公民的觀念為指導思想?！叭罕姟钡挠^念著重某些階層的社會和經濟上的權利，而忽略了個人的自由權利。在“群眾”觀念的指導下，個人利益必須服從于國家和集體大局的利益。改革開放后，“公民”觀念成為國家改革的指導原則，公民個體的權利越來越被強調。原來生活在單位、集體的“單位人”逐漸變為“社會人”。隨著意識形態的世俗化和權利話語的彌散，各種利益主體都被不斷地釋放出來。人們對現實利益高度關注，成為追逐利益的原子化個體，形成相互攀比的局面。

對農民個人權益的強調和保護固然是將農民變為公民需要，是建構現代國家的需求。然而，當農民從集體解放出來之后，卻似乎并沒有朝著改革者所設計的那樣順利轉化為他們所期待的公民，而是演變為只講權利、不講義務的“無公德個人”。原本，關心群眾疾苦，解決群眾實際困難，既是《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱《信訪條例》）明文規定的內容，也是社會主義意識形態的應有之義。在中國這樣一個社會主義國家里，關心困難群眾不僅具有一般的社會保障意味，而且是黨代表人民群眾利益的表現，是社會主義優越性的體現。它具有濃厚的政治正確色彩。

正因為關心群眾疾苦、照顧困難戶是一種政治正確，所以，當農民上訪要求政府給予補償和救助時，政府便不能對其要求置若罔聞，否則，就是政治不正確。這樣的意識形態既為底層民眾反映生活困難、表達利益訴求提供了渠道，也給那些希圖乘機謀利的搭便車者創造了空間。當上訪者要求救助時，政府便面臨著如何對其所反映的信息進行甄別的難題，如果這一難題無法解決，則很可能被一部分不合理上訪者所利用。面對不合理上訪者，無奈的政府只好用低保、困難救助指標來打發他們，出現了“農民講政治，干部講感情”的吊詭局面。

（二）國家意識形態轉型的失衡

在新中國前三十年的全能教化政體中，國家對民眾做出全方位的承諾，擔負著無限責任。改革以來，國家的職能有所變化，它逐漸從一些具體領域當中退出。不過，作為一個社會主義國家，它仍然需要彰顯體制的優越性，需要兌現諸如“共同富?！?、“小康生活”之類的承諾。換言之，全能教化政體之下國家所擔負的無所不包、無限責任的功能依然沒有改變。同時，隨著以利益為基礎的社會秩序的建立、意識形態的世俗化、社會生活的去政治化，國家的教化能力卻迅速下降。國家轉型的不平衡、不徹底，使得國家繼續背負著沉重的負擔，同時又缺乏能力來有效應對民眾的訴求。

國家轉型的失衡，正是各種不合理上訪蔓延的重要原因。上訪者能夠援引意識形態話語，占據道德制高點，要求政府滿足其利益要求。這些不合理上訪者利用黨和國家的傳統意識形態來與政府展開周旋。他們以社會主義國家意識形態遺產來要求政府承擔責任，政府成為一個擔負無限責任的政府。面對上訪者的意識形態話語，喪失話語權的政府只能以犧牲原則和底線的方式來暫時達到息訴罷訪的目的。在這一博弈場景中，政府工作人員說上訪者“不講法”、“不講道理”，而上訪者則指責政府“不為人民服務”、“干部不像干部”，形成“干部說群眾不聽話、群眾說干部不像話”的局面。

在上訪者那里，傳統意識形態比如為人民服務、關心照顧困難群眾等，是黨和政府天經地義之事。一些不合理上訪者利用這些傳統意識形態來要求甚至要挾政府承擔無限責任，滿足他們各種要求，包括不合理要求。而黨和國家的轉型卻要求它從過去的無所不包、無所不管的全能型政黨和政府解脫出來，轉變為一個有進有退、有選擇性地治理的黨和政府。由此，在民眾的期望與黨和國家所推動的轉型之間存有張力，農村基層信訪治理所遭遇的倫理困境，正是這種張力難以彌合的表現。

當前信訪治理的倫理困境表明，國家政權的父愛特性并沒有改變。群眾仍然以傳統的角色要求黨和國家對其負責，要求國家“為人民服務”。這種父愛式政權強調和體現了國家對人民群眾的深切關懷和愛護，但它同時也帶來諸多問題。盡管各種新的意識形態不斷被創生出來，試圖替代傳統意識形態，而在實踐中政府和農民卻又仍然持有傳統的意識形態，由此導致的局面是新的意識形態的功能未能充分發揮，而傳統意識形態又逐漸衰退。

（三）中央與地方合法性的失調

信訪制度功能的正常發揮取決于中央、地方（基層）與農民之間的博弈關系狀況。在理想狀態下，地方能夠有效治理信訪問題，既解決合理上訪者的難題，又能夠有效制約不合理上訪，同時，所有上訪者都是合理上訪，不合理上訪缺乏生存空間，而中央能夠從有限的合理上訪者中掌握地方和基層的相關信息，較好地掌控地方和基層干部。這一理想狀態的形成，需要三個基本條件：一是信訪渠道必須暢通，使真正有冤屈者能夠下情上達；二是上訪必須有一定的風險和成本；三是地方和基層必須有足夠的資源和能力解決上訪農民反映的問題，并有效應對不合理上訪行為［13］。

而當下的問題恰恰在于，信訪治理體制和鄉村體制改革使得后兩個基本條件無法滿足。從信訪治理體制來看，中央為敦促地方和基層重視上訪問題，實施了高強度的集權化改革，制定了一系列嚴格的考核制度和指標體系，給地方和基層帶來巨大的信訪維穩壓力。在鄉村體制改革上面，中央也通過一些改革措施削弱了鄉村集體的權力和資源，放大了農民個體的權利。這些改革措施使得地方尤其是基層喪失了解決實際問題、有效應對不合理上訪的能力。同時，中央將所有過錯及責任壓到地方和基層的偏向，以及整個社會對基層干部的“污名化”，加劇了基層合法性的快速流失，使得基層政權越來越喪失公信力。為了更好地呈現出中央與地方（基層）合法性配置關系，我們用下表來表示。

中央與地方（基層）合法性配置關系

從表中所標示的中央與地方（基層）合法性結合形態看：第1種情況是理想狀態，中央與地方的合法性都比較強；第2種情況是中央合法性弱，而地方合法性強，中央缺乏權威，容易形成政令不通局面，嚴重者可致地方分裂；在第3種形態中，中央合法性強，而地方合法性弱，導致地方無法有效治理轄區內事務；第4種形態是中央和地方合法性都非常弱，社會秩序難以得到有效整合，嚴重時可能陷入無政府狀態。

當前，我們國家中央與地方合法性配置狀態正處于第3種情況，即中央合法性強而地方合法性被嚴重削弱。在這種情況下，信訪渠道越暢通，地方和基層越無法應對，只得采取種種喪失原則和底線的方式買平安、買穩定，從而愈加再生產各種不合理上訪行為，并繼續降低基層政府合法性，最終陷入信訪治理“內卷化”困境。這就是地方和基層干部會想方設法對上訪者進行截訪、劫訪，甚至打壓上訪者，從而造成信訪渠道不暢通“假象”的深層原因。背后的問題并不是信訪渠道不暢，而恰恰是因為信訪渠道過于暢通，上訪的風險和成本很小但收益卻可觀，大量的上訪者涌入信訪渠道，造成信訪系統堵塞。而地方和基層政府又因為種種原因（比如權力與責任的失衡等）無法通過正當化、正常化的渠道來解決信訪者的問題。

要改變這一狀況，必須重構中央高層與地方合法性配置體系，中央不宜總是“做好人”，而讓地方和基層承擔所有的過錯和責任。中央的權威要維系，同時需要充實地方和基層，重塑地方和基層的合法性和公信力。否則，一味將過錯和責任推到地方，一旦出事就撤換地方基層干部，在整個社會建構起對地方干部的道德化譴責氛圍，必將加劇地方合法性的流失。當地方和基層合法性慢慢消解之后，信訪問題必然向中央蔓延，若中央無法解決，將危及中央的合法性基礎。

（四）專斷權力的弱化

專斷權力是指統治者不必與市民社會群體作制度化例行化協商而獨自行使的針對市民社會的權力。在新中國前三十年，國家對少數不合理上訪的態度是較為強硬的，并擁有應對不合理上訪的有效措施。毛澤東曾說：“在我們社會里，也有少數不顧公共利益、蠻不講理、行兇犯法的人。他們可能利用和歪曲我們的方針，故意提出無理的要求來煽動群眾，或者故意造謠生事，破壞社會的正常秩序。對于這種人，我們并不贊成放縱他們。相反，必須給予必要的法律的制裁。懲治這種人是社會廣大群眾的要求，不予懲治則是違反群眾意愿的。”［14］當時，黨和國家在人民群眾中擁有高強度的合法性，掌握意識形態話語權，能夠對少數不合理上訪者形成有力制約。國家可以將懲治少數“無理取鬧”者轉換為人民群眾的意愿，對少數分子采取強制措施是民心所向。通過這一巧妙的意識形態話語建構，國家專斷權力得以順利行使，不合理上訪行為得到有效遏制。

改革開放后，信訪體制運作也在很長一段時間內延續了新中國前三十年的治理遺產。對于不合理上訪、纏訪等行為，國家的態度總體而言比較強硬，并且有收容遣送制度作為后盾。不過，隨著黨和國家意識形態功能的弱化，公民個體的權利越來越被強調，專斷權力行使受到的制約也逐漸增強。日益擴張和彌漫的權利話語和快速增長的人道主義壓力，給國家行使專斷權力帶來越來越大的困難。作為國家對上訪者行使專斷權力重要體現的收容遣送制度遭到越來越多人的詬病，并最終導致了該項制度的徹底廢除。于是，國家對于無理上訪的處置越來越無能為力，上訪的風險和成本相對而言迅速降低。一些不合理上訪者乘機加入上訪大潮中謀求利益。也有一些原本合理的上訪者抓住信訪體制的罅漏謀利，轉化為不合理上訪。從制度文本上看，國家《信訪條例》對信訪秩序作了嚴格規定，要求上訪者遵守信訪規章，否則，科層體制可以行使專斷權力，對他們實施強制。

另一方面，干群關系格局的變化使得專斷權力難以派上用場。當前的鄉村社會干群關系格局的變化使得農民不再懼怕鄉村基層政權的專斷權力的威懾，他們可以運用法律的武器和意識形態的屏障來為自己提供保護，規避專斷權力的制約。

可見，在意識形態上，國家越來越強調依法治理、強調人權和公共服務，這為保護農民合法權益提供了有效保障。同時，意識形態轉型也在一定程度上束縛了鄉村基層政權的手腳，使得他們管理、規約社會的能力削弱，尤其是無法有效應對胡攪蠻纏而又善于規避國家權力制約的上訪釘子戶。盡管國家規定可以對違規上訪者動用專斷權力，但實際上鄉村干部顧忌社會影響，一般都不敢對上訪者采取強制措施。

專斷權力的弱化、信訪治理的倫理困境，深刻彰顯出國家轉型期意識形態的內在張力。一方面，社會主義體制的特性，要求其兌現對民眾的承諾，要“保護好、實現好”民眾的權利，擔負起無限責任。尤其是在民眾革命熱情減退、價值信仰迷失的情況下，為鞏固合法性和執政地位，更需要以各種“安定”民心的方式來維持社會穩定。另一方面，面對來自國內外的人權、人道主義壓力，官方日漸喪失了話語權。在應對不合理上訪時，顯得更加無能為力。甚至只能將上訪者定性為“少數別有用心者”或者“精神病人”等，通過變相的方式來控制。

五、邁向現代國家

各種不合理上訪行為的產生和蔓延，逐漸主導了信訪治理的邏輯走向。這種邊緣人的主流化趨勢，是國家轉型困局的表征。國家意識形態能力的弱化，一方面是國家主動推動治理轉型的結果，國家不再如之前那樣對意識形態過于倚重；另一方面，國家供給的新意識形態的功能未能充分發揮出來，其對民眾的規約能力下降。另外，隨著市場經濟和各種外來思潮的進入，民間社會中價值觀念日漸多元化，大大消解了國家所提供的意識形態的功能。意識形態能力的弱化，意味著話語權的喪失。當前信訪治理面臨的倫理困境，正是國家陷入意識形態纏繞、無力主導意識形態方向和提供強有力的話語權的表現。

因此，我們需要順應現代國家建構要求，重新找回意識形態，扭轉國家轉型過程中意識形態的斷裂局面，同時避免泛意識形態化的復歸。質而言之，就是要增強國家對基層代理人和農民的規訓及動員能力，使基層代理人的行為能夠符合現代國家要求，讓農民順利轉換成為現代國家所期望的集權利與義務為一體的公民，最終建立起依靠現代法治和公共規則展開社會治理的民族國家。

反觀當下的維穩體制和維穩策略，盡管在一定程度上有利于緩解信訪突出難題，但無法從根本上求得解決之道。近年來，各地興起了領導干部大接訪運動，試圖變“上訪”為“下訪”。這一制度在強調地方和基層的維穩責任、一定程度上密切黨群關系的同時，也會誘使更多的人去上訪，強化民眾對信訪制度的依賴。在官僚體制內部，信訪工作機構也在逐步重組，典型的是設立群眾工作部，以統籌群眾工作。這一舉措試圖闖出一條新的群眾路線，可是，在社會基礎已變的大時代背景下，新群眾路線的前景仍然有待觀察。另外，一些政府部門試圖靠恩賜、給予小恩小惠等傳統意識形態手段來穩定民心，終究不是長遠之計。任其下去，必然給政府加重負擔，最后無法兌現承諾時，將釀成難以收拾的局面。

為使信訪制度回歸正道，必須重新對其進行定位。信訪既是一個政治問題，又是一個治理問題，信訪難題的解決，必須將政治與治理統籌起來，既要顧及政治全局，又要有治理良方。

在政治層面，要加快國家轉型步伐。需要改變全能教化政體的特性，進一步明確國家職能定位，凸顯國家自主性，擺脫不合理上訪者利用社會主義意識形態遺產對國家權力形成的制約，建構成有進有退、有所為有所不為的現代國家。同時，需要加強意識形態話語權建設，改革傳統意識形態教化方式，增強意識形態的功能和效果。另外，還需要對當前過于彌散的權利話語進行矯正，對以“維權”名義進行的不合理上訪、無理取鬧行為進行規訓，還原專斷權力行使的正當性與合法性，既使不合理上訪者意識到上訪的底線，又讓社會大眾認清不合理上訪行為背后的邏輯和上訪問題的復雜面相。還需要對民眾加強義務、責任教育，塑造權利與義務平衡觀念，讓民眾明白不存在沒有成本的權利，更加充分地理解權利與義務的不可分離性，權利的享有須以履行相應的義務為基礎。這樣才能改變當前權力話語過于彌散的局面，取得意識形態話語權。

在治理層面，要改革既有治理體制。在信訪體制上，可以適當減輕地方和基層的信訪維穩考核壓力，建立壓力適度、富有彈性的信訪考核體制。同時，應該進一步充實地方政府和基層組織，夯實其治權，重塑其公信力，使它們有能力、有意愿去應對不合理上訪行為，解決各種治理難題。當然，在充實地方和基層的同時，還需要加強對基層政權的有效監控，使其行政行為不偏離于國家和農民的期望。此外，應該夯實法治社會基礎，主要依靠現代法律和公共規則進行社會治理，樹立法治的正當性和權威性。最終，我們需要將信訪體制運作引導到法治軌道上來，凡能在法治框架下解決的問題，應該通過法律途徑解決。對于上訪謀利、無理取鬧等不合理上訪行為，最終也應該納入法治化的治理軌道。如此，方能既保護大多數農民的權益，又能有效規制少數不合理上訪行為，使信訪制度回歸正道。

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［11］賀雪峰．鄉村的去政治化及其后果［J］．哈爾濱工業大學學報：社會科學版，2012，（1）：30－41．

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［13］賀雪峰．國家與農民關系的三層分析［J］．天津社會科學，2011，（4）：68－72．

［14］毛澤東．關于正確處理人民內部矛盾的問題［N］．人民日報，1957－06－19．

An Explanation of Political Sociology for Ethical Dilemma of Petition Governance

TIAN Xian-hong
（School of Humanities and Law，Nanchang Aeronautical University，Nanchang 330063，China）

The generation and spread of all kinds of unreasonable petition have gradually dominated the logic alignment of petition governance．Themainstream trend ofmarginal petition behavior is the characterization of dilemma of state transformation．In the process of disintegration of all－around enlightenment government，the secularization of ideology and dispersion of rights discourse make the statute ability of ideology offered by the state decline．The right to speak of the state washes out quickly．The ethical dilemma of petition governance precisely displays that the state falls into winding of ideology，can＇t dominate the direction of it and can＇t offer forceful right to speak．In order to reverse the fracture situation of ideological transformation and to jump out of the dilemma of petition governance，it is necessary tomake overall arrangements from both political level and governance level．

petition governance；ethical dilemma；political sociology；ideological transformation；rule of law

C913；D63

A

1009－1971（2012）04－0013－08

［責任編輯：唐魁玉］

2012－04－30

教育部人文社會科學基金項目“和諧社會背景下健全農村信訪治理機制研究”（10YJCZH142）；江西省教育科學規劃基金項目“江西農村民辦教師上訪問題及其對策研究”（11YB377）

田先紅（1981—），男，江西贛州人，講師，碩士生導師，博士，從事農民上訪與基層治理問題研究。