城鎮(zhèn)化過程中地方政府融資機(jī)制研究

■吳守華

城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施作為城市存在和發(fā)展的物質(zhì)載體以及城市經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的重要前提條件，其建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r直接影響著城市化進(jìn)程的速度和質(zhì)量。因此，不斷加大城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的客觀要求。

一、我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資基本情況

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資繼續(xù)保持較快增長，2010年全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額達(dá)241414億元，比2000年增長了8.2倍。其中，公共設(shè)施管理業(yè)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額達(dá)到17981億元，占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重超過7%，“十一五”期間投資額平均增長率超過30%。

從城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資主體構(gòu)成來看，主要包括國有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、外資和其它四種形式。其中國有經(jīng)濟(jì)投資最多，盡管比重近年來有所下降，但仍保持在80%以上。從融資來源來看，城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源包括預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌及其他資金等幾種形式。其中，自籌及其他資金規(guī)模最大，比重接近70%，且近幾年來總體上呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢。排在第二位的是國內(nèi)貸款，但其比重呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢。預(yù)算內(nèi)資金排在第三位，但其比重也呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢。

二、我國地方政府融資機(jī)制存在問題及原因

1、存在問題

首先，是相當(dāng)部分地方政府融資平臺債務(wù)過度膨脹。客觀地講，與地方政府財(cái)力相匹配，各地政府是存在一個(gè)適度債務(wù)規(guī)模的，但是隨著新一輪積極財(cái)政政策的實(shí)施，各地政府建設(shè)性債務(wù)加速增長，一些地方政府的實(shí)際債務(wù)規(guī)模已經(jīng)超出了其適度債務(wù)規(guī)模，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。

其次，是激烈同業(yè)競爭環(huán)境中的銀行多頭授信，且缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的貸款評估與管理標(biāo)準(zhǔn)。2008年底以后，由于競爭的壓力，特別是在金融危機(jī)期間工業(yè)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增大的背景下，一些銀行不惜放松標(biāo)準(zhǔn)，多頭給地方政府融資平臺大額授信。同時(shí)，由于沒有全面掌握地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、可持續(xù)財(cái)稅收入,商業(yè)銀行難以準(zhǔn)確評估地方政府真實(shí)財(cái)力,也無法預(yù)測地方政府融資平臺企業(yè)的還款能力,這成為地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)凸顯的重要原因。

第三，地方政府融資平臺參差不齊。地方政府融資平臺設(shè)立的門檻和條件沒有統(tǒng)一的規(guī)定和要求,其運(yùn)行也缺乏有效的規(guī)范和約束,不僅有省級的政府融資平臺,而且有市(地)級、縣(市)級的融資平臺,甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也設(shè)立了融資平臺。同時(shí)，平臺公司注冊資本金大多來源于財(cái)政撥付，且多數(shù)為公益性資產(chǎn)，能產(chǎn)生現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)較少。地方政府實(shí)際上既是投資者，也是經(jīng)營者，部分平臺公司基本僅擔(dān)當(dāng)“出納”角色，沒有形成真正意義上的、符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體。

第四，融資擔(dān)保欠規(guī)范。由于融資平臺所承擔(dān)的項(xiàng)目大多帶有公益性，項(xiàng)目本身的收益率很低，難以通過項(xiàng)目自身運(yùn)營產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實(shí)現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺的債務(wù)融資采取了對政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、項(xiàng)目回購、土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等方式增信。一些增信措施與地方財(cái)政收入和支付能力密切相關(guān)，而且擔(dān)保信息不透明，缺乏公共監(jiān)督，總量難以控制。

2、原因分析

第一，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。在1993年實(shí)施分稅制改革之后，地方政府的財(cái)力卻并沒有相應(yīng)增大，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的問題卻日益突出，建設(shè)資金缺口日益擴(kuò)大。在這種情況下，地方政府急需通過財(cái)政外資金的融資通道為彌補(bǔ)資本性建設(shè)的資金缺口進(jìn)行融資，而且這種融資需求隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施需求的擴(kuò)大而急劇增加，地方政府的投資進(jìn)而融資沖動日益強(qiáng)烈。

第二，地方政府融資缺少全局性、必要的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范。我國預(yù)算法并不允許地方政府負(fù)債，中央政府對地方政府發(fā)債的政策也都是異常謹(jǐn)慎，這是在現(xiàn)有地方政府投資沖動很大而責(zé)任約束不到位的體制條件下的必然選擇。但是，在缺乏合法融資途徑的同時(shí)，地方政府反而廣開渠道，通過各種辦法向銀行貸款籌資，而中央政府沒有有效的監(jiān)管手段。

第三，銀行缺乏特色化經(jīng)營，同質(zhì)化競爭導(dǎo)致銀行風(fēng)險(xiǎn)控制“自亂陣腳”。在目前環(huán)境下，我國銀行業(yè)主要是靠利差來爭取利潤，業(yè)績表現(xiàn)的基礎(chǔ)主要是貸款規(guī)模。由于地方政府融資平臺背后通常都有事實(shí)上的政府擔(dān)保，銀行貸款大額向政府項(xiàng)目集中，甚至是不惜放松貸款條件。

三、地方政府融資的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒和我國地方政府融資機(jī)制建設(shè)基本思路

1、地方政府融資的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

市場約束。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)中，資本市場本身就會對地方政府的借債行為形成約束。地方政府為了在借貸市場上樹立良好的融資信譽(yù)，會主動對自己進(jìn)行財(cái)務(wù)約束。

行政控制。在一些國家，中央政府會直接對地方政府的借款實(shí)行控制。例如，禁止地方政府對外借款（墨西哥）；對地方政府的借款進(jìn)行審查和監(jiān)督（印度、玻利維亞）。從實(shí)踐來看，這種嚴(yán)格管理的實(shí)際效果也并不盡如人意。如果地方政府的預(yù)算支出得到了中央的支持，那么實(shí)際上中央就為地方提供了隱形的財(cái)政擔(dān)保，會引發(fā)預(yù)算軟約束問題。

規(guī)則管理。規(guī)則管理的指標(biāo)包括地方財(cái)政赤字上限（西班牙）、地方政府償債能力指數(shù)（日本）、地方債務(wù)累積上限（匈牙利）、地方公共支出水平（德國）等。由于規(guī)則管理更加清晰、透明、方便操作且易于投資者掌握，可以降低預(yù)算軟約束的消極影響。但規(guī)則管理缺乏靈活變通的空間，如在經(jīng)濟(jì)遭遇外部沖擊時(shí)，難以通過財(cái)政政策來緩解經(jīng)濟(jì)下滑、失業(yè)上升等困難。

協(xié)商管理。這種模式存在于澳大利亞和一些歐洲國家，是對其他幾種模式的折中。中央政府和地方政府會就地方債務(wù)問題進(jìn)行持續(xù)的協(xié)商討論，通過討論促使地方政府把地方經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展和國家整體的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定都納入考量，也為針對不同地區(qū)作出區(qū)別規(guī)定留出了一定空間。通過組織各層級的政府對話，可以更有效地實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，同時(shí)又能保持一定的靈活性以應(yīng)對外部沖擊。但這種模式在操作不當(dāng)時(shí)，也可能削弱中央政府的權(quán)威，造成地方政府的預(yù)算軟約束。

2、新形勢下地方政府融資機(jī)制建設(shè)基本思路

在中國這樣的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中推動地方政府債務(wù)融資的可持續(xù)發(fā)展，不僅需要考慮財(cái)政管理的技術(shù)性因素，包括對宏觀經(jīng)濟(jì)的把握，健全的法律法規(guī)，對地方政府運(yùn)用復(fù)雜金融衍生工具的限制，會計(jì)、審計(jì)和財(cái)務(wù)信息披露規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的引入，專業(yè)的財(cái)政制度和指標(biāo)體系的建設(shè)等；更重要的是那些影響地方債務(wù)融資發(fā)展的“軟”因素即政策制定者、財(cái)務(wù)管理者、投資者和普通居民等對于地方政府債務(wù)問題所持的態(tài)度。因此，新形勢下我國地方政府的融資機(jī)制建設(shè)要解決三個(gè)層面的問題：誰來融資、融資多少的決策體制問題，如何融資的機(jī)制問題以及具體通過什么手段融資的方法問題。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府融資機(jī)制建設(shè)的幾點(diǎn)建議

1、規(guī)范透明的負(fù)債融資管理體制

盡快修訂、完善預(yù)算法，開啟地方政府負(fù)債融資的“正門”，根據(jù)地方政府承擔(dān)的事權(quán)分配職責(zé)，將地方政府合理負(fù)債納入政府債務(wù)預(yù)算管理體系，并讓負(fù)債數(shù)量、負(fù)債投向、使用情況等納入人大監(jiān)督；對于在法律、制度許可范圍內(nèi)地方政府及其部門的負(fù)債，建立嚴(yán)格的審批和監(jiān)督管理制度，確保地方政府債務(wù)在合理、可控的范圍之內(nèi)。

2、合理高效的融資市場機(jī)制

經(jīng)過多年的探索和積累,發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上打破了由政府對基礎(chǔ)設(shè)施“一包到底”的投資模式,實(shí)現(xiàn)政府與投資者共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),在提高基礎(chǔ)設(shè)施效率和降低建設(shè)成本的同時(shí),也解決了政府有效投資不足的困境。我們可以在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際不斷創(chuàng)新具體項(xiàng)目融資模式,形成政府與私人資本共同參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良好機(jī)制。

3、豐富有效的融資渠道和工具

從金融工具和手段分析，目前銀行貸款是我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要金融支持工具，而且可以預(yù)見在今后一段時(shí)期內(nèi)仍將發(fā)揮重要作用，但與此同時(shí)應(yīng)該積極發(fā)展、創(chuàng)新其他金融工具和手段，包括信托投資、證券投資、融資租賃、產(chǎn)業(yè)基金等等?！?/p>