改革需從預算始

韋森

財政制度已成瓶頸

2012年兩會之際，諸多民生問題成了今年的熱點話題。盡管進一步深化改革目前已經成了全社會各階層的共識，但是，多數網民還是較多關注關系到自身生計的一些民生問題。也許很多網民并沒有完全認識到，只有深化我國的政治體制改革，尤其是改革我國現有的政府財政預算制度，一些民生問題，如房價過高，物價上漲過快，收入分配差別過大，基本醫療保障制度和社保的政府資金投入不足和覆蓋面不夠，乃至普通民眾的“老三難”（上學、看病、就業）等民生問題，以及政府官員貪污腐敗不斷發生且屢治不果等社會問題，才有望從根本上得以根治。

為什么說諸多民生問題都與政府的財政體制和預算制度密切相關？這可以從以下三個方面來分析：

首先，從政府的財政收入來看，自1994年實行分稅制改革以來，全國的政府財政收入高速增長了近20年了。尤其是2001年中國加入WTO之后，隨著中國經濟的快速起飛，全國各級政府的財政收入保持了一個快速增長的勢頭。我們粗略計算了一下，自2002年以來，全國的財政收入（僅“第一財政”）就翻了約9.5倍，年平均增長率約為20.39％，而同一時期的我國的GDP年平均增長速度為10.57%。在2002年，中國政府的財政收入總量才18,903.64億元，到2011年中國政府的“第一財政”收入就達到了103,740億元。另外，盡管在政府的樓市調控政策下全國多數城市房地產市場成交低迷，2011年全國土地出讓收入仍高達3.15萬億元。僅這兩項加起來，政府的收入就已經高達13.5萬億了。如果加上各級政府的其他預算外收入和制度外收入，保守估計目前全國各級政府所掌握的財力也會在十七八萬億元，甚至更高。政府財政收入高速增長，在國民收入的三大構成部分中，企業利潤或/和居民收入份額自然會下降。國家統計的數字也清楚地表明了這一點。居民收入占GDP的比重持續下降，一些民生問題就會不斷出現，并積累了下來。

其次，在我們目前的體制中，政府財政總體上來說主要還是“建設財政”和“發展財政”。在每年政府預算支出中，用在醫保、社保和教育等方面的支出占整個財政支出的份額還比較少。譬如，我們這個有13億多人口的大國，每年政府的財政收入已經十幾萬億了，但政府用在醫保上的錢，還只有兩千多億元人民幣，與一個只有1079萬人口的希臘政府每年用在社保上的錢差不多。由此看來，完不成從建設財政和發展財政向公共財政的轉變，醫保、社保和普通民眾的“老三難”問題就很難得到根本的解決。

第三，由于在目前的預算體制下，各級政府的財政收支對社會公眾來說不公開透明，每年的財政支出和項目建設資金也不受任何（包括人大代表）的實質性的約束和制衡，這就為一些政府官員的腐敗尋租預留了空間、機會和可能。近些年來，政府官員貪污腐敗的大案要案不斷發生，屢治不果。盡管中紀委、審計署和反貪局對政府公務員的貪污腐敗打擊力度不斷加強，但貪污腐敗案件仍不斷曝光。這說明一些政府官員的腐敗尋租是有制度原因的，即與我們現有的財政預算體制密切相關。

既然現有的政府財政預算制度存在著種種弊端，從預算制度改革上啟動我國政府體制乃至整個政治體制改革，已經到了勢在必行和刻不容緩的地步。鑒于1994年制定的《預算法》已經不適應當今現實，修改《預算法》乃是這一改革關鍵一步。

動議修法，14年不成

現行的《中華人民共和國預算法》，是1994年3月22日由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過并于1995年1月1日開始實施的。1995年11月2日，國務院第三十七次常務會議通過并即時施行了《中華人民共和國預算法實施條例》。這一《預算法》和《實施條例》，構建了迄今為止我國的財政稅收體制的基本框架，其實質是確立了目前的中央和地方分稅制的財政體制。

現在看來，盡管1994年通過的《預算法》有諸多弊端，但自1951年8月19日中央人民政府政務院頒布《預算決算暫行條例》，到在1988年3月舉行的七屆全國人大一次會議上馬洪等32名代表提出了制定預算法的議案，再到1994年我國第一部《預算法》的制定、頒布和實施，還是標志著我國政府預算制度的歷史進步。

然而，1990年代中期，市場經濟還不怎么發達，國民經濟總量還很小。當時，每年政府財政的總盤子還只有5000多億元。隨著中國市場經濟的迅速發展和政府財稅收入的大幅增加，在1994年的《預算法》和1995年的《實施條例》頒布實施不久，諸多問題和弊端就很快出現了。

這種種弊端和問題，被全國人大預算工委主任高強歸納為六個方面：對預算編制完整性缺乏明確表述；對規范預算管理執行缺乏嚴格的約束；對財政機制和轉移支付制度缺乏明確的表述；對地方政府的債務審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規定；對預算監督和違法行為追究缺乏可操作性；以及對預算公開缺乏明確要求等。

全國人大自1997年提出修改《預算法》的動議。后來，經全國人大有關部門與國務院相關部門的反復協商，在2004年全國人大正式啟動了《預算法》的修訂議程，并在2006年由全國人大預算工委牽頭起草了《預算法修正案》第一稿。據悉，這一預算法最初修正案，曾借鑒了世界上許多國家的預算制度的優長和經驗，強調了對政府部門的財政收支預算及其執行的限制和監督，是一部比較接近現代民主政治精神的草案。然而，這一最初修正案草稿招致了有關部門的質疑和抵制，后來被束之高閣。

由于1994年的預算法和現行的財稅體制和預算制度存在諸多弊端，且這些弊端隨著我國市場經濟的發展和政府財政收入的蛋糕越做越大而愈來愈突出，結果，無論全國人大財經委的有關官員、全國人大和政協代表委員，還是我國的財政學、稅法學的專家，乃至一些憲法學和經濟學的學者，以及一些關心中國未來改革進程的社會有識之士，在近些年來一直呼吁和敦促重新修訂《預算法》。

呼吁的結果是，在2009年，第十一屆全國人大決定重啟預算修法進程，并成立了由全國人大預算工委主任高強牽頭，由人大預算工委、財政部、國家發改委、審計署等十幾部門聯合組成的新《預算法》起草小組。這次重啟預算修法，與上次由人大單獨牽頭起草有很大不同，而是先由全國人大預算工作委員會和財政部先分別起草一份草案，最后在2010年出“拼出”一個雙方共同認可的“修正案（草案）”初稿，隨后又在國內一些部門和專家學者之間小范圍地閉門征求意見，進行修正。

筆者曾參加了一次修正案（草案）討論會。經過內部復雜“博弈”和多年的蹉跎，2010年12月，全國人大預算工委最后將預算法修正事宜轉交給了國務院。在2010和2011年，時有傳出新預算法草案“上會”（審議）的消息，但至今這一《預算法修正案（草案）》仍沒還沒有提請全國人大常委會正式審議。

2011年12月16日，國務院總理溫家寶主持召開了一次常務會議，討論并原則通過《中華人民共和國預算法修正案（草案）》。接著，在12月26日，財政部長謝旭人向十一屆全國人大常委會第二十四次會議做了關于《預算法修正案（草案）》的說明。據新華社12月17日的新聞稿稱，這次國務院常務會議所通過的新預算法修訂的基本原則是：“（一）增強預算的科學性、完整性和透明度。各級政府的全部收入和支出都要納入預算。除涉及國家秘密的內容外，各級政府和各部門的預算、決算都要依法向社會公開。（二）健全財政管理體制。各級政府之間應當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理體制。（三）完善財政轉移支付制度，做到規范、公平、公開。（四）強化政府債務管理，防范財政風險。（五）嚴格預算執行，規范預算調整，完善預算審查監督?！?/p>

這次國務院常務會議決定，在2012年的適當時候將“草案”“上會”，提請全國人大常委會審議通過。

何時公開征求意見？

按照全國人大的立法慣例，新法的制定和現有法律的修訂，均事前在人大的網站上先掛出來，向社會廣泛征求意見，并根據從社會各界所征求到的意見，對法律草案加以完善修改，然后再“上會”審議。

一個國家的預算法，其實質是給政府尤其是財政稅收部門所制定的約束和監督其行政行為的制度規則。這次預算法的修訂，最后由國務院及其有關部門來操作，由財政部結合全國人大預算工委和其他有關部委的官員的意見來起草，本身是否有政府機構自己給自己量身“定做袍子”之嫌？如果政府部門自己給自己定做法律規范，本身就很難打造出真正能束縛自己腦袋的“緊箍咒”。按照法國啟蒙時期的思想家孟德斯鳩在《法的精神》的論述，世上沒有掌權者會自愿和主動地約束和捆綁自己的權力。就此而言，盡管修法旨在在政府預算公開、透明、科學、完整、健全和監督方面做一些推進，但目前看來，離現代憲政民主政治的立法精神尚有距離。

預算法作為一種行政法規，實質是讓各級政府官員在法律規則的正式約束下管好用好納稅人的錢，取之于民，用之于民。這樣一部約束各級政府財政預算行為的行政法律，理應廣泛征求社會各階層——尤其是大多數納稅人——的意見后才“上會”。我們期待它早日公開征求意見。（作者為復旦大學經濟學院教授）