我國政府投資面臨的效率困境及其化解路徑

張雷寶

(浙江財經學院財政與公共管理學院,浙江 杭州 310018)

一、問題的提出

改革開放以來,中國的經濟增長高度依賴于政府和非政府投資的增長,具有典型的投資驅動型路徑特征。例如,1978-1990年間中國經濟增長中各類投資貢獻率平均為30.3%,1990-2000年上升至36.1%,而2001-2008年間在政府投資的強力刺激下,投資貢獻率出現加速變化的態勢,平均投資貢獻率更是上升到了49.5%①陳露:《政府投資驅動經濟增長》,《證券市場周刊》2009年5月14日。。有跡象表明,我國某些地區政府投資 “大躍進”現象有所顯現,而政府投資的 “發高燒”與消費市場的 “低溫度”之間的反差也引人深思。與此相伴隨的是,政府投資也越來越緊密地與官員腐敗、豆腐渣工程以及政績工程等問題糾纏在一起。投資對任何經濟體來說,都是保持經濟增長的重要 “發動機”和 “助推器”,但依賴投資 (尤其是政府投資)驅動的經濟增長,其效率水平及其可持續性卻值得懷疑。

中國各級政府投資的持續擴張,已越來越多地引發了國內外學者以及社會各界的關注和討論。例如,Aschauer[1]、Tanzi&Hamid[2]、Demruger[3]、Fan&Robinson[4]以及世界銀行[5]等大量研究文獻表明,政府投資引發的效率與公平問題一直是學術熱點和難點問題。樊勝根[6]、郭慶旺和賈俊雪(2007)[7]等國內學者運用數理模型,較有說服力地論證了政府投資通過需求擴張和資本積累對一國或地區長期經濟增長的積極效應,但戴園晨[8]、郭文軒[9]、張軍等[10]則通過研究揭示了政府投資可能引致的不良后果 (如投資乘數下降、“GDP”錦標賽、區域重復建設、腐敗機率增加等),從而讓我們對政府投資失靈問題有所警覺。上述兩方面研究成果對全面深刻地理解政府投資的作用具有重要意義。然而,理論剖析固然重要,實證地探索我國政府投資面臨的現實困境及其化解途徑也尤其迫切。

基于上述思考,本文從規模效率、結構效率和產出效率三個層面對我國地方政府投資擴張所引發的一系列現實困境及其巨大風險展開分析,在此基礎上,探討化解政府投資效率困境并防范政府投資風險的路徑機制。

二、政府投資三大效率困境:現實表現與內在風險

近年來,政府投資為我國經濟社會發展作出了重要貢獻,但其激發的矛盾和風險同樣也有目共睹。結合我國的政府投資實踐活動,本文認為目前我國各地方的政府投資面臨如下三種效率困境:

(一)規模效率困境剖析:地方政府投資需求擴張與融資能力有限之間的現實沖突

政府投資規模效率可界定為:在既定的內外部環境約束條件下能夠實現公共資本供求均衡的最佳政府投資數量。可見,政府投資規模效率的核心是 “供”與 “求”的平衡問題,換句話說,是實際需要與現實可能的平衡問題。由此,判斷一國或地區的政府投資是否陷入規模效率困境,理論上就有兩個重要的觀測點:(1)政府投資需求的合理性程度。事實上,近年來我國各地區涌現的政府投資強烈沖動,并不完全是由客觀的公共需求或公眾偏好決定的,往往具有較強的地方官員主觀色彩。政府投資項目中過多的形象工程、面子工程、政績工程等讓人不得不懷疑地方政府投資需求的合理性程度或泡沫程度。例如,中國青年報社會調查中心通過中國網和新浪網民意調查,對1620人進行的一項調查發現,97.5%的人表示自己身邊存在政府投資的形象工程,其中50.0%的人表示“很多”。①黃術生:《調查稱97.5%的人確認身邊存形象工程》,《中國青年報》2011年3月22日。中共中央政治局常委、國家副主席習近平也曾撰文指出:我國部分地區的領導干部追求表面政績,搞華而不實、勞民傷財的 “形象工程”,這些行為嚴重損害黨和政府威信、影響工作實效,亟待糾正②習近平:《關鍵在于落實》,《求是》2011年第6期。。(2)政府投資的現實保障程度。即政府投資需求是否超越了現實的可能。事實上,我國一些地方政府提出的 “大手筆規劃、大規模投資、大力度落實”口號,必然引發投資需求擴張與融資能力有限之間的尖銳沖突。研究表明:在地方財政預算內資金基本屬于養人、養機構的“吃飯財政”條件下,目前我國各地方的政府投資之所以陷入規模效率困境,一方面是因為政府投資需求中的 “泡沫”過大、水分過多,另一方面是因為基于 “土地財政”和 “債務財政”融資模式的地方政府投資財力保障非常脆弱,難以持續平衡并蘊藏巨大財政風險。

考慮到 “土地財政”和 “債務財政”融資模式都具有 “透支未來”的不良特征,因此有理由假設:政府投融資對其依賴程度越深,政府投資規模的非效率值也就越大。在我國,地方政府投資需求的泡沫程度暫且不論,從地方政府投資財力保障的 “兩大支柱”來看,投資資金供給保障的非理性主要體現在:

1.土地出讓金收入的規模龐大及其過快增長,表明地方政府投資對 “土地財政”的依賴速度在加深。本質上,“土地財政”是 “吃子孫飯”的,在確保18億畝耕田 “紅線”不能突破、土地出讓年限通常70年等約束條件下,相應的土地出讓金收入不可能作為經常性的政府投資融資來源。從表1所列的全國主要城市的土地出讓金收入情況來看,2009年土地出讓金收入年增長率平均為250.60%,占同期地方財政收入的比重平均為84.19%。

表1 2009年全國主要城市土地出讓金收入的規模、增長及其比重分析

2.地方政府債務的規模龐大及其過快增長,表明地方政府投資對 “債務財政”的依賴程度在加深。在我國,地方政府債務負擔情況不太透明,也缺乏權威統計。問題的復雜性還在于,地方政府債務通常有兩類:(1)地方政府直接承擔的債務;(2)地方政府組成的各類國投、城建、資產管理公司等間接承擔的債務,即地方政府融資平臺債務。表2以浙江省為個案,描述了各級地方政府的債務規模及其構成情況,反映了地方政府債務問題的嚴重性。從全國層面來看,根據中國銀監會的統計數據,2009年6月末全國各省、自治區、直轄市及其以下各級政府設立的平臺公司合計約8221家,其中縣級政府平臺公司4907家,這些地方政府融資平臺的銀行貸款總額達8.8萬億(2008年初僅1.7萬億)。若加上地方政府直接債務,2009年末我國各地方政府的總體債務規模估計約11萬億,即相當于2009年地方本級財政收入的3倍①時紅秀:《地方政府債務規模驚人估算已達財政收入3倍》,《人民日報》2010年7月5日。。國家審計署的報告數據也為此提供了有力的證據。2010年6月審計署向全國人大常委會作的審計報告中,首次披露備受社會關注的地方政府性債務問題,結果表明:截至2009年底,審計調查的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務余額合計約2.79萬億,部分地方政府償債壓力較大并存在一定的債務風險;上述地方政府性債務中,政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務分別為1.8萬億、0.33萬億和0.66萬億,分別占債務總額的64.52%、11.83%和23.65%;從債務余額占當年可用財力的比率看,有7個省、10個市和14個縣本級超過100%,最高的達364.77%②楊華云:《審計揭2.8萬億地方債債務率最高達364%》,《新京報》2010年6月24日。。由此可見,地方政府投資引致的債務風險已非常令人擔憂。

(二)結構效率困境剖析:經濟增長與社會公平之間的權衡取舍

政府投資結構效率是指構成政府投資總體的各種類別之間的最優數量比例關系。理論上,邊際原理可以用來闡述政府投資結構性變化所帶來的效率提升,而政府投資的結構性變化則可以存在于行業之間、部門之間、城鄉之間、區域之間、甚至性別之間 (即2010年浙江溫嶺市首推的 “性別預算”民主懇談會)。

表2 2009年政府性債務規模及其風險指標:以浙江為例

這里,結構非效率表面上意味著政府投資比例關系的失衡或扭曲,其背后則暗含了公共政策價值取向的權衡取舍問題。例如,根據2010年國家發改委提供的相關數據,中央政府4萬億投資的結構分布是:民生工程投資增至44%(最初的計劃安排為17.25%);自主創新、結構調整、節能減排、生態建設占16%(最初的計劃安排為12.75%);重大基礎設施的建設投資占23%(最初計劃為45%);汶川地震的災后恢復重建占14%(最初計劃約25%);其他投資性支出則占3%①張曉晶:《我國4萬億投資收尾調控需要再定位》,《半月談》2010年第22期。。顯然,這個幾經調整、反復博弈后的投資結構分配格局,其重大變化就是減少了重大基礎設施的投資,增加了民生、創新與生態方面的投資。這在很多專家或民眾眼里是一種明顯的結構效率改進,背后反映的是政府投資價值取向的重新定位。

表3 政府投資行業結構分析

然而,表3的數據分析卻讓我們能夠感受各級政府面臨的投資結構效率困境。例如,我國各級政府近年來用于競爭性或以競爭性為主行業的政府投資一直占 “大頭”,甚至從2004年的72.17上升至2009年的75.51%,而用于公益性行業的政府投資比重卻一直偏低,并從2004年的27.83%降至2009年的24.48%。顯然,這種強烈的GDP導向的政府投資行為,與追求 “執政為民”、“民生財政”的公共行政理念有所違背,從而使各級地方政府背負沉重的道德壓力和社會風險。問題的復雜性還在于:在擴大內需保增長的背景條件下,我國各級政府即使增加公共基礎設施投資,也更多地選擇了 “鐵”(路)、“公”(路)“機”(場)類的經濟性基礎設施,而有意無意地忽略社會性和制度性基礎設施領域。顯然,增加硬件基礎設施領域的政府投資,在短期內更能拉動區域GDP增長、創造政績甚至提供更好的腐敗機會,因而更能得到地方政府官員的偏好。但從結構效率角度分析,經濟社會的科學和諧發展既需要實施 “鋼筋水泥”的硬工程,也需要建設 “社會安全網”的軟工程。也就是說,政府投資的這種結構安排是否具有總體的、長期的效率值得探討。在某種程度上,這種政府投資結構,解決了短期的需求問題,但卻積累了長期的發展風險。

(三)產出效率困境剖析:高投資率與低投資效率之間的尖銳矛盾

政府投資產出效率主要指一定時期內政府投資的 “所得”與 “所費”、投入與產出之間的對比關系。由于現實數據的缺失,較為準確地度量政府投資產出效率非常困難,因此需要運用全社會固定資產投資數據來模糊估測。在現有的文獻中,投資產出效率常用邊際產出資本比率 (IOCR)來估測,即產出 (Y)的增量和資本存量 (K)的變動比率。在不考慮折舊的情況下,資本存量的變動等于投資流量 (I),所以,邊際產出資本比率又可用產出的增量和投資流量比率表示,也就是Δ Y/I。在實際計算中,由于實際增長率是一個更容易得到的數據,可得到投資占產出的百分比I/Y(亦即IGDP),進而得到邊際產出資本比率:

表4 1988-2009年間我國名義投資率和投資效率的比較分析

應指出,中國統計年鑒中公布的數據與投資流量 (I)概念最為接近的是全社會固定資產投資額指標,在假設固定資產投資的價格指數與GDP的價格指數相同情況下,近似地得到投資的價格指數,從而消除通貨膨脹影響。表4列示了1988-2009年間中國投資率的提升以及與此對應的投資效率值的下降。事實上,張軍 (2007)[10]曾運用類似方法研究了東南亞國家的投資率和投資效率數據,發現東南亞國家普遍地出現了投資率提升和投資效率下降的趨勢,也就是資本深化的過程。這也是一些經濟學家對東亞模式提出質疑的原因。不難發現,20世紀90年代以來我國經濟高速增長以及較高投資率的背后,出現了投資邊際效率的下降。如表4所示,我國投資的邊際產出資本比率由1988年的35.76降至1998年的23.18,并進一步降至2009年的13.95。我國各地方出現的諸多政府投資失敗案例也是投資效率低下的有力證據。此外,世界銀行估計僅 “七五”到 “九五”期間,中國政府投資決策失誤率約30%左右,資金浪費損失約4000-5000億元①朱道正:《投資決策失誤率30%左右政府主導型經濟亟待改變》,《每日經濟新聞》2005年9月15日。。這種低效率投資驅動經濟增長的不良現象,讓我們不得不思考:中國能否繼續依賴高投資率來保持經濟高速增長,以及在投資效率下降情況下中國經濟增長的長期源泉何在?顯然,這種高投資率與低產出率引致的巨大風險昭示了經濟增長方式由 “投資驅動”向 “消費驅動”轉型的必要。

三、化解政府投資效率困境的路徑機制探討

在現行的公共治理結構下,化解政府投資效率困境雖然困難重重,但卻十分重要和迫切。結合我國的政府投資監管實踐,化解政府投資效率困境并控制相應風險,就須理順政府投資監管體制,優化政府內部的 “四道閘口”監管機制,強化政府外部的投資效率監控機制。

1、基本制度層面:出臺 《政府投資法》,理順政府投資監管體制,有效化解政府投資系統性風險。造成目前我國政府投資領域產生各種矛盾與困境的原因固然很多,但法律法規的不健全、不完善卻是最重要的一條。客觀上講,正是政府投資基本法律制度的缺位,才導致政府投資體制的混亂,而這種監管體制的漏洞必然引發政府投資領域的系統性風險。事實上,我國 《政府投資條例》立法啟動于2001年,但至今未能出臺說明了政府投資立法背后利益調整的復雜性。但考慮到政府投資的規模巨大、作用顯著、領域重要以及風險突出,全國人大加快制訂 《政府投資法》顯然是毋庸置疑的。值得指出,2011年8月 《浙江省政府投資預算管理辦法》正式實踐,這是目前我國首個以立法形式對政府投資進行規范和約束的地方性法規,在全國具有重要的示范效應。

2、部門協同層面:進一步完善政府投資四道 “閘口”運作機制,控制政府投資體量,優化政府投資結構,提升政府投資效率。從政府投資項目運作流程來看,發改部門、財政部門、政府采購部門、績效管理與審計部門等是影響政府投資綜合效率水平的四道重要 “閘口”,這種監管格局有一定的現實合理性,且一時難以改變。在此現實條件下,充分發揮部門協同效應,進一步完善這種政府投資四道 “閘口”運作機制,就是提升政府投資效率的關鍵著力點 (如圖1所示)。

圖1 影響政府投資效率的內外部監督路徑機制及其邏輯關聯

3、外部制衡層面:重視政府投資外部監督力量,推動 “第三只眼”充分介入政府投資的項目決策、工程施工、績效評價,從而保障政府投資效率的持續提升。由少數部門或少數官員來掌控政府投資決策既不合理合法,也面臨巨大的非效率風險。因此,要重視和引入政府投資外部監督力量,從而有效化解政府投資效率困境。可考慮:(1)信息方面:向社會公開政府投資相關信息,保障相關利益者或廣大民眾的知情權、參與權、監督權和決策權。(2)決策方面:加快基層政治民主化改革進程,實現地方政府重大投資公開聽證制度的規范化、程序化、法制化。對經濟、社會和環境有重大影響或爭議較大的政府投資項目,發改等審批部門應當廣泛征求社會各界和公眾的意見(涉及國家安全的特殊項目可除外)。例如,2005年以來浙江溫嶺實行的 “參與式預算”模式,以廣大的 “民聲”來影響和保障民生投資的落實,最終提升民生投資的效率,這方面的實踐經驗就非常寶貴值得推廣。(3)監督方面:強調各級人大及其常務委員會對政府投資依法進行監督的制度規則,并細化監督檢查的程序和內容。例如,各級政府應當在年初將上一年度投資計劃的執行情況納入上一年度國民經濟和社會發展計劃的執行情況向人大匯報;對年度投資重大項目計劃的執行情況,同層人大常委會可依法進行視察、執法檢查、聽取和審議各級政府的專項報告、組織特定問題調查等,明確提出 “相關結果可向社會公布”。事實上,法律規范、媒體監督、專家論證等政府外部監督機制對保障政府投資質量并提升政府投資效率具有重要的 “保駕護航”作用。

最后,目前我國政府投資效率困境的形成和加劇是行政體制缺陷、財稅體制缺陷、金融體制缺陷、國有資產管理體制缺陷等眾多因素共同作用的結果,因此,沒有相關體制改革的跟進和配套是不可能得到根本消除的。

[1]Aschauer,D.A.,1989,Public Investment and Productivity Growth In the Group of Seven,Economic Perspectives,Federal Reserve Bank of Chicago,13:17-25.

[2]Tanzi and Hamid Davoodi:Corruption,Public Investment,and Growth,IMF working Paper D73,h5,o40,057,October 2000.

[3]Demruger,S.,2001,” Infrastruture Development and Economic Growth:An Explanation of Regional Disparities in China?”,Journal of Comparaive Economics,29:95-117.

[4]Fan,Zhang,and Robinson,2003,” Structural Change and Economic Growth in China” ,Review of Development Economics,7:360—377.

[5]世界銀行.2005年世界發展報告:改善投資環境,促使人人受益 [M].北京:清華大學出版社,2005.5-35.

[6]樊勝根.經濟增長、地區差距與貧困:中國農村公共投資研究[M].北京:中國農業出版社,2002.9.

[7]郭慶旺,賈俊雪.政府公共資本投資的長期經濟增長效應 [J].經濟研究,2006,(7):8-11.

[8]戴園晨.‘投資乘數失靈'帶來的困惑與思考 [J].經濟研究,1999,(8):32-36.

[9]郭文軒.積極財政政策執行效果與隱憂問題研究[J].經濟研究,2003,(4):17-20.

[10]張軍等.中國為什么擁有了良好的基礎設施?[J].經濟研究,2007,(1):6-11.