彩票業25年：紅火中存憂

李克誠

若從1987年算起—這一年的7月，中國的第一張福利彩票公開上市銷售，中國彩票已步入了25歲的成年階段。然而，若從生命周期來看，此時的中國彩票業，卻更像一個進入青春期的少年：荷爾蒙分泌旺盛、個頭在短時間內猛躥；與之同時，設法逃脫父母監管的他，卻極可能在叛逆中誤入歧途。

這種判斷，可從兩組數據對比中得到佐證：一方面，自2010年起，中國彩票的年發行額以每年高達30%的速度遞增，預計今年將達3000億元，相當于中石油、中石化、中海油三巨頭的年凈利潤之和。另一方面，民間對于彩票業的各種質疑也時有所聞。西南財經大學的3位研究人員在2011年就“我國體育彩票誠信問題”的調查顯示，近六成受訪者存在著不信任感；騰訊網《今日話題》欄目在今年組織的“你懷疑‘彩票巨獎們的真實性嗎？”的投票調查，高達99%的網民（3萬余人）表示“懷疑”。

這種不信任感，讓每個與彩票相關的人都能實實在在地感覺到。彩票研究專家、中國彩票行業沙龍創始負責人蘇國京透露，自從周圍的親朋得知他進入彩票行業后，許多人見到他的第一面總會忍不住向他打探：那些傳說中的中獎500萬的，“是真的嗎？騙人的吧？”巧合的是，其他彩票研究專家甚至從事彩票報道的媒體人士，也常常有著相似的經歷。

就在不久前，今年6月12日，中國福利彩票第68期的“雙色球”開出了5.7億元的巨獎。然而，這位北京的中獎彩民的購票環節卻引來了大量質疑：其購買的3張彩票間隔時間不到30秒，彩票編碼為何卻相差165個？為何同一投注站，卻顯示不同的站點編號？為何依次打了3張彩票，中間的那張彩票的票號卻是最大的？

一波未平，一波又起。今年7月，中國體育彩票開獎直播現場的電視畫面中，連續多日的“現場觀眾”竟是同一批人。網民們認為，在這炎炎夏日，很多人連續10天連衣服都不換，不符合常理。網民們推測，這批出現在搖獎現場的“彩民”有可能是體彩中心聘請的“托兒”，甚至可能是體彩中心趕在一天之內拍攝了連續多天的所謂“搖獎現場直播”畫面。

最近幾年，幾乎每個巨獎轟然誕生之后，均有民眾呼吁彩票機構公布中獎人的個人信息，以體現彩票發行的透明和公平性。這一度還引發了學術界的嚴肅討論：究竟是該優先保護中獎彩民的個人隱私權，還是滿足社會公眾的知情權更重要？其實，爭論的背后，折射出普通公眾對彩票大獎公正性存疑，或者說我國彩票機構的公信力正面臨著嚴峻挑戰。

弊案叢生

普通民眾的上述不信任感，與近年來我國彩票業中接連發生的大量舞弊事件不無關系。其中，最廣為人知的當數2004年的“西安體彩寶馬案”。當17歲少年劉亮抽得了特等獎寶馬轎車后，卻遭到彩票銷售機構的拒兌，認為其彩票系偽造。劉亮一怒爬上了廣告牌、揚言要跳下。媒體介入報道，一樁彩票銷售的黑幕終于被揭開面紗。最終，多名彩票機構的管理人員、政府主管官員及公證人員獲刑。

其實，在這之前，彩票業就已經發生了一起特大弊案。在2001～2002年間，位于深圳的彩票私人承銷商彩世塔公司利用承銷彩票之機，先后在多個省份的17個城市作弊20起，共“中獎”5806萬元。這個當時“國內案值最高、涉案人數最多、涉及省市最廣的特大彩票詐騙案”后來卻因有關部門擔心“影響社會穩定”，而被低調宣判，外界幾乎無人得知。直到西安體彩寶馬案案發，這樁陳年往事才被媒體重新發掘出來。

兩起案件接連發生，監管機構終于對彩票的發行銷售制度作出重大調整：即開型彩票暫停發售，且從此不得再采用大宣傳、大場面、搞突擊銷售的“大獎組”形式；中獎獎金須用現金一次性支付，不許發放實物獎品；私人承包的彩票代銷機構也被整頓。

從此，即開型彩票開始式微，電腦彩票銷售漸入佳境。然而，在2004年第9期的福彩“雙色球”開獎的電視畫面異常事件，再度引發廣大彩民的質疑。在當期搖獎“現場直播”畫面中，不少彩民發現，顯示搖獎場景的大畫面與中獎彩球的特寫畫面出現了多個不吻合的地方。這意味著，當時彩票發行機構宣稱的“直播搖獎”其實是徹頭徹尾的謊言。那么，中獎的彩球數字是不是同樣被“人為操縱”呢？事后，中國福彩中心盡管也給出了解釋，承認電視畫面確是事后“補拍”處理過的，但他們強調，中獎的數字并沒有造假。但此事留給彩民的負面陰影并未因此消除。

此外，湖北省體彩中心曾發生過“搖獎球被人動手腳”事件，海南體彩也發生過類似的“換球事件”，深圳則出現過“黑客入侵彩票系統案”……

不僅彩票的開獎、兌獎環節發生一系列的異常事件，彩票發行管理機構的官員們也接連曝出各種丑聞，這更加深了公眾對彩票公信力的“狐疑”。據媒體公開報道，近年來，福彩和體彩系統的官員，上至國家體育總局體育彩票管理中心原法定代表人、主持體彩中心常務工作的副主任張偉華，中至福建體彩中心原主任李聯友，下至青島福彩中心原主任王增先，一系列“彩票官員”前赴后繼“落馬”。其中，既有貪污受賄者，也有玩忽職守、挪用公款者。

面對彩票業的種種亂象，就連收藏界名人馬未都也按捺不住，前不久撰文縱論中國彩票業：“我們不能把社會想得太簡單，尤其當獎金高達億元以上時，什么事都可能發生。技術上的破解，道德上的崩潰，法律上的漏洞，以及我們想不到說不清的原因，都可能讓看著公平的彩票一點兒都不公平，其結果是百姓蒙在鼓里，極少數人暗自發笑……”

“賭性”愈濃

目前，我國彩票實施的是國家特許兩大部委壟斷發行模式：一家是民政部下面的中國福利彩票發行管理中心，一家是國家體育總局下面的中國體育彩票發行管理中心。這被學界稱為“雙寡頭壟斷”模式。

從國外的實踐來看，由國家授權某一個或幾個機構壟斷發行彩票是通行的慣例。這也是國家為了抑制彩票的負面效應而采取的必要的管理手段。然而，與國外彩票的產品線錯位競爭不同的是，我國兩家彩票發行機構發行的彩票類型高度雷同、玩法也幾乎一模一樣，這種高度同質化的狀況導致了兩家機構在競爭中異常激烈，并刺激彩票機構作出種種違規行為。

中國社科院工業經濟研究所副研究員朱彤博士指出，為了吸引越來越多的彩民，兩大彩票機構競相推出開獎次數更多、獎金額更高、投注金額更大的彩票品種，這就使彩票市場的“賭性”越來越濃。此外，在彩票銷售的宣傳中，彩票機構片面渲染中大獎的場面，而刻意回避中獎其實是一種隨機性的小概率事件（福彩“雙色球”一等獎的中獎概率只有1772萬分之一）。

我國彩票的利益分成機制，則進一步刺激彩票發行機構放大彩票的“博弈性”。據了解，我國發行彩票資金的分配原則大致是：50%返還彩民；35%留作公益金，用于社會福利、體育等社會公益事業；剩余的15%則是彩票發行機構的發行費用，由其自行掌控。這也意味著，彩票銷售額越大，彩票機構提取自用的“發行費”也越多。因此，兩家彩票發行機構均有動力把“做大銷量”作為優先目標。

目前，我國對彩票監管的“三駕馬車”模式，也使得政府對彩票監管的效果極其有限。按照我國法規規定，財政部是彩票的監督管理機關，同時，民政部、國家體育總局分別對其下屬的事業單位—中國福彩中心、中國體彩中心負責管理工作。

據業界學者介紹，財政部雖然是名義上的監管機構，但具體的監管工作則是由綜合司下面的彩票處負責，由于其級別低、人員少，因此對兩大彩票發行機構的監督可謂是“有心無力”。此外，對于普通民眾關心的彩票的開獎、兌獎等重要技術環節，均由福彩中心、體彩中心具體負責，而這些工作均由兩家發行機構的上級部門（即民政部和體育總局）來負責管理。因此，與其說是財政部在行使對彩票的監管職能，不如說是民政部和體育總局兩個職能部門在“自我監管”。這種既當“裁判員”又是“運動員”的身份，使得彩票的監管難免打折扣。

事實上，回溯上述一系列彩票業弊案和官員腐敗案件，均可看到職能部門監督不到位、彩票機構權力缺乏制約的影子。正是看到了上述的監管“硬傷”，學術界近年來一直在呼吁我國應效仿銀監會、證監會的形式，成立一個規格更高、利益上更為中立和超脫的彩票監管委員會（彩監會），但這一設想至今仍未付諸實施。

彩票不是私家產業

普通民眾對彩票的公正性信心不足的另一原因是，我國彩票機構的信息披露機制距民眾的要求仍有很大距離。實際上，從發行到銷售，再到搖獎、兌獎，以及資金的最終流向，彩票的管理和利益鏈條非常之長。對于終端的消費者（彩民）來說，他們在對于上述信息的獲得上，處于絕對弱勢。正是由于信息的不對稱性，再加上彩票機構的信息披露不主動、不及時，使一些網民總是抱有彩票機構或許存在著“暗箱操作”的想法。

可以佐證此判斷的是，每當各地發生了彩民質疑的事件后，各地彩票機構多數是充耳不聞、拒絕回應。幾年前，遼寧鞍山一個福彩投注站的經營者趙立群利用福彩中心兌獎系統存在的漏洞，多次惡意兌獎2800多萬元。當趙被批捕之后，媒體前來采訪此事時，遼寧福彩中心相關負責人仍以“事涉商業秘密，無可奉告”來打發記者。前不久，北京“雙色球”開出5.7億元巨獎遭網民質疑后，福彩中心也是以“兌獎已結束，不會再就任何巨獎衍生問題做回復”應對。

北京大學彩票研究所執行所長王薛紅博士此前在接受媒體采訪時稱，近些年由于一系列事件的發生，導致公眾質疑彩票機構本身是否存在問題，是可以理解的。彩票發行機構對于發行系統的安全性、開獎程序的透明性，以及回應外界質疑的相關信息的公布和解釋方面，仍存在一定欠缺。

知名彩票專家蘇國京也撰文指出，彩票行業是一個社會性事業，不是某家公司的私家產業，需要對公眾保持足夠的透明度。彩票行業部門應該嘗試讓彩民參與到彩票發行的某些關鍵和必要環節。

5年前，在總結中國彩票20年發展的政策演變時，南京大學公共管理學院博士金世斌曾提出，彩票業的一系列重大事件由于社會影響大、關注程度高，往往切中體制機制弊端之要害，因此成為推進制度演化的觸發器。

時至今日，對于“高位運行”的中國彩票業來說，借助重大事件來推動制度的完善，代價將過于高昂，監管機制、信息披露等改革必須提上日程。