城市供水產業價格規制問題與對策——基于天津市的調查研究

馬云澤

(南開大學經濟學院,天津 300071)

一、引 言

城市供水業的發展與人民生活密切相關,它是完善城市功能的一個重要組成部分。由于城市供水集資源稀缺性、自然壟斷性和公用事業性于一體,我國一直對城市供水實行嚴格的價格規制[1]。隨著經濟和社會的發展,我國城市供水業規制已難以適應新形勢的需要,許多問題急需通過改革加以解決。

天津市水資源嚴重缺乏,是全國水資源占有量最少的省市之一。近年來,天津市城市供水事業經歷了由 “在發展中提高”向 “在提高中發展”的轉變過程,發展目標從水量的增長轉向水質的提高和供水的安全可靠;從滿足基本需求、保障供給轉向以人為本、提供優質公共服務,城市供水事業邁上又好又快的可持續發展的軌道。然而,隨著天津市經濟社會的迅速發展,在城市供水產業價格管理中還存在水價形成機制不完善、水價管理體制不合理等問題。本文擬結合對天津市城市供水產業的實際調查,對我國當前水價規制中存在的問題進行分析并提出相應的政策建議。

二、天津市城市供水價格總體狀況

當前,天津市共有10家城市供水企業,天津市自來水集團有限公司主要負責中心城區、新四區 (北辰區、津南區、東麗區、西青區)和靜?？h;濱海新區現有4家供水企業,塘沽、大港、漢沽、開發區各有一家供水企業,負責原有供水區域;寧河、寶坻、薊縣、武清均各有自己的供水企業。

總體來看,“十一五”期間天津市城市供水價格共分為三大類：居民用水價格、非居民用水價格①文中的“非居民水價”均指“工業、行政事業和經營服務用水價格”。和特種行業用水價格 (見表1所示)。其中,居民水價包括地表水資源費、污水處理費、引灤水質保護基金、附加費、增值稅和純自來水價格 (含源水費)共6項;非居民水價和特行水價中除上述6項外還包括 “水費建設基金”,只是不同區域的水價構成略有不同。

表1 2011年天津市水價情況一覽表

三、天津市城市供水價格規制存在的問題

(一)水價形成機制不完善,缺乏規范、合理、統一的水價標準

1.天津市水價的內在構成差異懸殊。從收集的資料來看,天津市自來水集團公司的水價構成最為復雜,包括的項目最多。其水價構成分為三類：居民用水、非居民用水和特行用水。其中,居民水價包括水資源費、污水處理費、引灤水質保護基金、附加費、增值稅和純自來水價格 (含源水費)②“純自來水價格 (含源水費)”是真正屬于各自來水企業的收入。共6項;非居民水價和特行水價中除上述6項外還包括 “水費建設基金”。其他區域的各類水價構成數量均比自來水集團公司少。比如,塘沽區的中法水務供水有限公司水價構成分為居民水價、非居民水價和特行水價,各類水價構成均包括污水處理費、附加費、增值稅和純自來水價格(含源水費)等4項。

2.同一類水價構成項目的價格差異懸殊。表2顯示,在各類水價的總價中,中心城區的價格均是最高的①天津市自來水集團公司主要供水區域為中心城區、新四區和靜海,文中均簡稱為 “中心城區”。,其中居民水價為4.4元,漢沽和大港為3.9元,塘沽為3.5元,開發區和薊縣為3.4元,寶坻和武清為2.5元,寧河為2.4元。中心城區與其他區域中最低的價格差為2元。在非居民水價構成中,中心城區、漢沽和大港均為7.5元,塘沽和開發區為7.1元,薊縣為4.4元,寧河為4.2元,寶坻為2.9元,武清區為2.7元,最高價與最低價的差額為4.8元。在特行水價中,中心城區為21.9元,大港為21.1元,塘沽為21元,薊縣為9.3元,武清為5.1元,寶坻為4.8元,最高價與最低價相差17.1元。

表2 各類水價總價差異表

3.水價中政府代收項目過多。從各類水價構成中可以看出,只有 “純自來水價格 (含源水費)”是各自來水公司的自身收入項目,其他的均為代收項目。由表3可知,“水資源費”和 “引灤水質保護基金”是為水務局代收的,“污水處理費”為排水處代收的,“水費建設基金”為市建委代收的,“附加費”為財政局代收的,“增值稅”為稅務局代收的。表4顯示,負責中心城區供水的天津市自來水集團公司承擔了絕大部分的政府代收項目 (代收6項),且代收比例均是最高的 (高達88%)。從代收金額比例來看,居民水價為4.40元,純自來水價格 (含源水費)為1.85元 (只占總水價的42%),而其他各項價格之和為2.55元 (占水價比例高達58%);非居民水價為7.5元,純自來水價格 (含源水費)為3.17元 (占42%),其他各項為4.33元 (占58%);特行水價為21.9元,純自來水價格 (含源水費)為15.52元 (占71%),其他各項為6.38元 (占29%)。

表3 水價構成中代收項目清單

表4 中心城區水價代收項目一覽表

4.水價形成機制還不完善,價格形成與市場經濟體制環境還不相適應。由于水價的形成沒有遵循市場經濟規律,水價的制定偏離完全成本的概念,造成水價形成機制不完善,再加上水價調整不到位,所以現行水價很難保證供水企業的效益。以天津市自來水集團有限責任公司為例 (見表5所示),2006-2010年間的平均售水單價為 2446.87元、2432.99元、2383.71元、2433.82元和2521.82元,而對應的單位成本則為2788.64元、2772.51元、3646.09元、3491.39元和3400.73元,二者的差額分別為-341.77元、-339.52元、-1262.38元、-1057.57元和-878.91元。

表5 2006-2010年天津市自來水集團有限責任公司單位水價和單位成本比較

(二)城市供水規制體制存在 “多龍治水”和 “分級管理”等不合理問題

天津市城市供水產業的規制機構不是按照市場規則來設置和劃分職能的,而是按照傳統的規制體制和模式分散在各個政府職能管理部門,沒有統一的管理機構,呈現 “多龍治水”的局面。天津市發改委負責城市供水價格政策制定和城市水務的國債項目管理,財政局負責管理國家財政資源、編制預算草案并組織實施,市建委負責擬訂城市建設和城市供水的發展戰略、中長期規劃、改革措施和規章制度、指導城市供水和節水、指導城鎮污水處理設施和管網配套建設,水務局負責擬定水資源工作的方針政策、發展戰略和中長期規劃、負責水資源統一管理、指導節約用水工作,環保局負責組織制定各類環境保護標準、基準和技術規范以及組織擬訂并監督實施重點區域、流域污染防治規劃和飲用水水源地環境保護規劃、制定水體等的污染防治管理制度并組織實施、會同水利部監督管理飲用水水源地的環境保護工作[2]。同時,天津市城市供水規制呈現 “分級管理”的特點。根據天津市人民政府相關文件,市發改委直接負責中心城區、新四區、靜海縣的城市供水價格,而濱海新區及其他郊區縣的城市供水價格由各級政府發改局負責。當各區縣實施供水價格調整時,市發改委只是備案。“多龍治水”的管理現狀和 “分級管理”的規制特征造成了部門分割、城鄉分割的規制體制和規制職能的交叉重疊、責任不清。這些問題導致了天津市城市供水在管理上仍然存在許多管理角色錯位、缺位和越位現象[3]。

(三)現行水資源費征收標準差距較大、結構不合理

當前,天津市水資源費通常只是對工業、農業和生活用水等按水源類型 (地表水、地下水等)的不同以不同標準來收取,而沒有考慮到不同季節、不同地區和不同水質的影響。完善的水資源費標準結構應該是動態的,隨用水時期、用水地區和用水指標的變化而變化。同時,對不同水質、不同水域的用水,也應考慮采用不同的水資源費標準。另外,由于天津市水資源管理的非統一性,地下水資源和地表水資源沒有統籌布局,即便地表水資源也沒有達到全市統一的標準規劃,致使部分城市供水區域內地下水資源隨意開采問題較為嚴重,且數量在不斷增加。這不但影響了城市水資源的有效保護,而且給城市供水管理帶來極大隱患。

四、天津市城市供水價格規制改革的政策建議

(一)轉變政府干預市場方式,克服市場監管中的 “錯位”與 “越位”現象。城市供水產業改革的方向是市場化,必須把城市供水企業真正改制為 “自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”的法人主體和市場競爭主體,實現政企分開。但根據城市供水產業的特性,政府需對供給市場給予監管,監管內容包括經濟性監管 (市場準入監管、價格監管、質量監管和服務監管)和社會性監管 (環境保護)[4]。加強市場監管,明晰政府職能定位,加大市場監管力度,克服經濟生活中的錯位與越位,是實現城市供水產業健康發展的重要制度條件。

(二)建立健全公共財政補貼機制,克服政府在供水領域公共服務職能的 “缺位”。終端水價的確定須考慮居民的可接受能力,天津的居民終端水價高居全國第一位,控制水價上漲的壓力越來越大。為了保持水價穩定,政府可通過財政補貼的方式補償供水企業,進而尋求政府補貼與終端綜合水價之間的平衡[5]。供水價格的制定既要考慮覆蓋企業的全成本,以保證企業正常運轉與可持續發展,又要規避企業依靠市場勢力制定高于成本的價格。為此,政府必須加強對企業的成本監審,以控制水價的不合理提高,保證居民福利水平與投資環境以及企業競爭優勢的綜合提升。

(三)建立統一的水資源費征收標準體系,逐步實現城市供水 “同城同質同網同價”。當前,天津市對水資源實行行政區域管理體制,水資源費征收標準的制定權事實上為區縣政府所掌握。從促進全市協調發展的角度來說,應建立區域性的水資源費征收標準體系,消除行政區域給水資源費征收管理帶來的負面影響,實現區域內部和區域之間的公平與公正,逐步實現天津市城市供水 “同城同質同網同價”的目標。目前,濱海新區已開始著手水資源費的統一標準征收工作,這為完善天津市水資源費征收標準體系具有非常重要的借鑒意義。

(四)完善水價形成機制,切實推進天津市城市供水市場化進程。城市供水市場化和投融資體制改革是以市場化為導向、以一定的價格機制為支撐的。如果沒有一定的回報機制,就不可能吸引多元投資主體的參與。因此,必須打破傳統的定價模式,依據市場化改革的方向,按照 “成本+微利”的原則穩步推進城市供水價格改革,通過適度有效的產業政策,逐步建立激勵社會投資的科學的價格形成機制和管理體制。市場化運作必然產生市場化的基礎設施服務價格,可借助 “影子”價格的機制,即政府與基礎設施產品提供商結算價格與實際執行價格相分離。在價格改革不到位的情況下,應有切實可行的財政補貼政策作為支持[6]。要切實解決成本補償問題,成本是價格的基礎,運用水價機制使成本得到補償并略有結余,貫徹圍繞提高水效益、減少環境污染、誰污染、誰治理的原則,實行差額定價。

[1]王俊豪.政府管制經濟學導論[M].北京：商務印書館,2003.238-249.

[2]王芬,王俊豪.中國城市水務產業民營化的績效評價實證研究[J].財經論叢,2011,(5).

[3]于良春等.自然壟斷與政府規制：基本理論與政策分析[M].北京：經濟科學出版社,2003.215-236.

[4]許經勇.劉易斯模型與舒爾茨模式比較研究 [J].南通大學學報,2011,(5).

[5]李云雁.城市公用事業民營化改革中的政府責任[J].財經論叢,2012,(3).

[6]張昕竹.中國基礎設施產業管制改革與發展 [M].北京：社會科學文獻出版社,2000.247-259.