制度變遷中財政支農資金低效鎖定研究

鐘德仁,梁俊鳳,王 茜,郝淵曉

(1.安徽科技學院,安徽 鳳陽 233100;2.西安交通大學,陜西 西安 710061)

一、財政支農資金低效現狀

作為政府主導的制度安排,財政支農已成為政府解決 “三農”問題的一種特定方式,是國家調控農業生產的重要工具。然而分析歷年財政支農資金規模和結構,發現財政支農資金沒有取得預期的效果,在制度變遷中被鎖定在低效狀態。(1)從財政支農資金增速看,財政支農資金總量逐年遞增,由1978年的155.66億元上升到2006年的3172.97億元①[1],總量增長21倍多;環比增速除1980年、1981年和1999年為負13.39%、26.5%和5.98%,其余年份都是正增長。這主要是80年代的財政利稅分流改革,財政總收入減少,農業支出也相應減少,1998年國家發生了特大農業災害,用于農業救災減災的支出加大,環比增速達到最高值為50.68%,1999年財政支農資金回落到正常,環比增速出現負增長。財政支農資金環比增幅總體上很不規律,時高時低 (見圖1),表明政府對農業投入很不穩定。(2)從財政支農資金結構占比看,支農支出占比過多,平均達67.13%;用于生產性的農業基本建設支出占比過低,平均為25.42%,且多數資金用于大江大河等全民受益項目開支,涉及農民直接受益項目很少,對農業促進作用不明顯;農業科技三項費用占比僅為0.89%,農民再生產能力受到限制。財政支農資金結構不合理,影響財政支農資金整體效益 (見圖2)。(3)從財政支農資金占比與農業GDP占比的比值看,比值反映財政支農資金對農業的相對傾斜程度,即財政對農業重視程度,平均傾斜度為44.10%,低值出現在80年代初期,1984年為最低,只有25.85%,2004年達到最高值的72.20%,以后逐年走高,可見國家對農業還是比較重視(見圖3)。(4)從財政支農資金效益看,即財政支農資金所取得的符合社會需要的經濟成果 (農業GDP、農民收入等),以財政支農資金與農業GDP的比值為例,1978年以來財政支農資金效益逐年走低,1995年為歷史最低點4.74%,之后開始回升,但總體平均效益僅為7.9%,始終處于低位徘徊,遠遠低于財政對農業平均傾斜度44.10%,說明財政支農資金政策效果并不明顯,這也驗證了學術界的共識─財政支農資金低效[2][3]。

圖1 財政支農資金環比增速

圖2 財政支農資金結構占比

圖3 財政支農資金對農業傾斜度

通過歷年財政支農資金數據和比值變化可以發現,我國財政支農資金制度選擇,受到了國家總的宏觀經濟政策目標影響。財政支農資金在投入方向和投入結構的變化上,往往表現出在原有的財政支農資金制度基礎上的一種漸進式反饋和調整,導致新制度不可避免地受到 “舊”制度的影響,在路徑依賴的作用下,將財政支農資金引入低效率或無效率。因此從制度變遷視角去研究財政支農資金低效原因,對于推動財政支農資金制度安排的良性循環具有極為重要意義。

二、對制度變遷原因的理論解釋

制度變遷是制度的替代、轉換和交易過程,是指 “制度創立、變更及隨著時間變化而被打破的方式”。路徑依賴是指一個具有正反饋機制的體系,在外部性偶然事件的影響下被系統所采納,便會沿著一定路徑發展演進,很難為其他潛在的甚至更優的系統所替代[4]。也就是說,制度變遷一旦走上了某一路徑,慣性的力量會使這一制度不斷 “自我強化,讓你輕易走不出去”。所以 “歷史是至關重要的”,“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇”[5]。由于市場的復雜性和信息的不完全,制度變遷不可能總是完全按照初始設計的方向演進,往往一個偶然的事件就可能改變方向,致使制度滑向低效率,甚至被長期鎖定在低效狀態,制度變遷一旦進入鎖定狀態,要擺脫就十分困難。因為 “沿著原有的體制變化路徑和既定方向向前走,總比另辟蹊徑要來得方便一些”[5]。制度變遷必須不斷解決 “路徑依賴”問題。

潛在利益的追求是制度變遷產生的深層次因素,利益集團只有在發現了巨大的潛在利潤,才會在收入增加的激勵下改變現有制度,也即 “如果預期的凈收益 (即指潛在利潤)超過預期的成本時,一項制度安排就會被創新”,這種新產生的制度安排的目的,就是使原有制度安排外面的利潤內部化,以達到帕雷托最優狀態。制度創新是有條件的,只有預期收益超過為制度變遷而付出的成本,且預期收益與預期成本的差額至少要等于現有的福利水平。收益和成本的關系,可以看作是制度變遷動力和阻力的關系。制度變遷選擇何種方式取決于一個社會利益集團之間的權力結構和利益分配,各種利益集團的相互博弈,造成了原有制度的非均衡,為制度變遷提供了動力;而制度在變遷過程中,又使得各種利益集團的力量對比發生變化,利益集團之間權力結構和利益分配重新調整。

三、制度變遷中財政支農資金低效分析

(一)路徑依賴影響下的低效鎖定

基于諾思的路徑依賴觀,初始選擇對制度變遷有很強的影響力和制約力,只要存在收益遞增和不完全市場,路徑依賴同樣也會影響到財政支農資金制度變遷。

新中國成立后,中央政府實行 “統收統支”高度集中的財政管理體制,財政偏向于 “農業哺育工業,農村哺育城市”,財政對農業的投入份額微乎其微,農村教育、養老、醫療、文化等農村社會事業主要依靠農民自己解決,工農產品剪刀差又使得農業自我積累能力極低,農業經濟發展極其緩慢。據統計,1950年到1978年,財政農業支出總額為1577億元,而以工農業產品價格剪刀差形式取得的收入達到5100億元,農業稅收入978億元,農業部門凈流出的農業剩余4500億元[6]。中央集權的初始選擇導致了城鄉二元財政體制的形成和固化,阻礙了農業經濟發展,財政支農資金基本上處于無效狀態。改革開放后,財政實行的 “分級包干”,“城鄉分治”問題受到政府重視,但由于政策壁壘的極大慣性,財政重工業和城市的偏好沒有完全的矯正。例如提高農副產品收購價格使農民受益,實行差價補貼又維護城鎮居民特權利益,政府承擔價格補貼使財政壓力增大,于是又通過增加農民稅外收費來進行補償,這實際上又加重了農村稅費負擔。1994年分稅制改革,受中央集權和強調宏觀調控能力的初始選擇影響,財權過多地集中在中央,農業事權卻留在了地方,造成地方財政支農能力不足,資金配套困難。分析2006年財政總收入,中央占到52.8%,地方占到47.2%;財政支農資金中以支農支出為例,中央僅占9%,地方政府卻占到了91%,中央和地方財權與事權極不對稱。另外受GDP至上的錯位 “指揮棒”的驅使,評價地方經濟發展、考核官員的政績都與GDP緊密掛鉤。地方政府為尋求地方政績往往按地方偏好最大化來決定財政支農資金使用和配置,投向那些見效快、易出政績的項目,如非農產業和城鎮看得見、摸得著 “硬性”公共品,而不是農業科研、農技推廣等“軟性”公共品,這種“擠出效應”必然導致財政支農資金的低效。

中央集權的初始選擇,使得財政支農資金制度運作背離設計初衷,沒有給農民和農村帶來普遍的收益遞增,由于制度的自我實施機制,使制度在初始制度的基礎上不斷地變遷下去,城鄉二元結構分化明顯,對比城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入,發現農民人均純收入遠遠落后于城鎮居民,二者比值從1978年的2.57倍擴大到2006年的3.28倍,表明城鄉差距擴大化明顯,“三農”問題嚴重。盡管財政支農資金也歷經多次改革,但都由于初始制度強化現存制度的刺激與慣性,改革經常是在保持原有制度的連續性和穩定性基礎上,沿著既定變遷路徑做邊際增量調整,在路徑依賴的影響下變成了 “修修補補”的游戲,不能從根本上解決問題。

(二)成本—利益影響下的低效鎖定

制度變遷的一個重要條件,新制度的預期凈收益大于舊制度的預期凈收益。假設有預期收益函數R(u)、預期成本函數C(u)、現有福利水平函數W(u),它們都是效用水平的函數。按照制度經濟學的理論,獲得預期凈收益越高,推動制度變遷的動力也就越強,制度發生變遷的可能性也就越大,否則人們一般是不會推動使他們福利水平下降的制度變遷的。制度變遷的預期凈收益maxR(u)-C(u),還有個約束條件,要求R(u)-C(u)必須≥W(u),也就是只有預期凈收益大于現有制度帶來的福利水平,利益集團才有制度變遷動力。

假設中央政府效用R(u1)=R(a,b,c,d),a為社會總產出的影響;b為財政收入最大化;c為社會穩定程度;d為各利益集團滿意度。地方政府效用R(u2)=R(e,f,g),e為中央政府的滿意度;f為地方政績;g地方財政收入最大化。農民組織效用R(u3)=R(i,j),i為個人物質福利;j為制度對農民影響。

中央政府利益是整個社會公共利益最集中的代表和體現,追求中央利益的最大化和維護社會穩定,當預期凈效用R(u1)=R(a,b,c,d)-C(u1)≥W(u1)(中央政府現有福利水平),中央政府有制度變遷動機。農民組織利益訴求通道狹窄和利益訴求得不到充分表達,中央政府在進行財政支農資金改革時,更多地考慮到地方政府能否順利執行。為了保證制度能夠貫徹實施,中央政府還要支付改革成本C(u1),這里成本中就包括中央政府對地方政府的監督和懲罰成本。然而事實上中央政府和地方政府信息不對稱,對地方政府在執行改革過程中缺乏足夠的信息,不能有效地監督和懲罰地方政府和官員的不執行或不作為,高昂的監督和懲罰成本并沒有取得預期效果。中央政府作為 “理性的經濟人”,會采取一些 “放任地方政府”的妥協措施,因此財政支農資金的每次改革,都是不徹底的改革,都是在保持 “舊”制度延續基礎上邊際增量調整。

地方政府作為代理人,是中央財政支農資金改革的貫徹者和具體實施者,既要爭取政績最大化,以期獲得中央政府對自己滿意,又要保證自身利益最大化。當預期凈效用R(u2)=R(e,f,g)-C(u2)≥W(u2)(地方政府現有福利水平),會支持中央政府的改革措施,并會提供更加具體和深入的制度供給措施。在財政支農資金使用管理過程中,地方政府會權衡自己的利益得失,以自己利益最大化為行為的標準和最終目標。從監督懲罰角度看,由于上下級政府間信息傳遞鏈條過長,地方政府有足夠的能力控制 “私人信息”和轄區 “自然狀態”信息,導致了地方政府的機會主義傾向。一些地方政府出于自身政績或局部利益的需要,對中央政府的改革措施不執行或陽奉陰違,導致財政支農資金偏離預期目標。

農民組織作為政策目標的最大受益者,在利益集團中處于最劣勢地位,談判能力和博弈能力均較弱,往往被動接受財政支農資金的各種制度安排。農民組織也按照R(u3)=R(i,j)-C(u3)≥W(u3)(農民組織現有福利水平),實現個人福利最大化和向上級政府反映現有財政支農資金制度對其生活影響。然而由于農民組織自身特點,不能夠獨立反映利益訴求,這時就需要外部資源的扶持和激勵。

(三)非零和博弈的低效鎖定

按照博弈論解釋,制度變遷實際上就是不同利益主體相互博弈 (合作或非合作博弈)后實現均衡[7]一種公共選擇。以財政支農資金制度變遷為例,制度供給者是中央政府,制度執行者是地方政府,而農民組織是弱勢群體,不能獨立參加博弈,只是被動接受改革。財政支農資金制度變遷實際就是中央政府和地方政府追求利益最大化的博弈,這種博弈是以損害或忽視農民、農村、農業利益為前提,其結果必然沒有效益。

中央政府行動集為S1{a1i│i=1,2}(a11為實施改革策略;a12為不實施改革策略)

地方政府行動集為S2{a2j│j=1,2}(a21為執行改革策略;a22為不執行改革策略)

在中央和地方政府博弈過程中,地方政府現有福利水平為W(u2),如果不執行改革或者改革不徹底,會有額外收益E2,但是中央政府一旦發現地方政府違規或不執行,就會對其進行處罰,地方政府損失為-C2;中央政府不實施改革,維持原有政策帶來的效用W(u1),如果中央政府沒有改革意愿,而地方政府也不執行原改革,這樣就會給中央政府帶來負效應-C1。由此構造博弈矩陣,如下：

地方政府中央政府策略選擇 改革 不改革執行 0,0 0,W(u1)不執行 W(u2)+E2-C2,0 W(u2)+E2,W(u1)-C1

從博弈矩陣看出,在財政支農資金制度變遷過程中,為解決 “三農”問題,中央政府選擇S1{a11},實施財政支農資金改革。對于地方政府而言,就存在兩種行動策略的選擇,S2{a21}貫徹執行改革或S2{a22}不執行改革,關鍵是看地方政府期望收益 {W(u2)+E2-C2}是否大于零。這里存在一個問題,中央政府如何監督和懲罰地方政府的不執行或執行不力,這里就涉及到一個監督和懲罰地方政府的概率,如果對地方政府監督和懲罰的概率低,地方政府就有不執行改革S2{a22}的意愿?；蛘叩胤秸袚粓绦懈母锏膿p失-C2不大,起不到監督和懲罰作用,存在 {W(u2)+E2-C2}大于零的獲利空間。

中央政府如果選擇S1{a12},維持現有制度安排的話,對于地方政府而言,最好的策略就是S2{a22}不執行改革,從中獲取 {W(u2)+E2}大于零的收益,不執行的負效應轉嫁給了中央政府。實際上中央政府不可能不實施財政支農資金改革,如果不實施改革,中央政府現有福利水平W(u1)也會被動搖,它要承擔地方政府不執行的負效應-C1,這會降低現有福利水平,甚至會吞噬現有福利水平,因此中央政府還是有改革意愿。中央政府和地方政府如此循環往復,形成一個非對稱的非零和博弈,無法真正達到納什均衡,財政支農資金始終處于改革→低效→再改革→再低效狀態。

四、破解財政支農資金低效鎖定的路徑選擇

(一)強化中央政府在制度創新中的主導作用

制度變遷及其制度創新分為個人推動的、團體推動的和國家推動。其中國家在制度創新過程中起著十分重要的作用,國家推動的創新是經濟增長的基本動力[9]。

我國已經具備 “工業反哺農業、城市支持農村”能力,財政支農資金改革已從邊際增量調整轉向整體性突破階段的調整。財政支農資金低效的制度創新應該是由政府外在推動與利益主體內在力量共同作用的結果。中央政府要充分利用自己的權威地位和資源配置中的優勢地位,根據市場經濟的發展水平和經濟體制改革的內在要求,從農業發展和國民經濟的整體目標出發,積極主動推進財政支農資金改革,在合理運用權力和資源追逐利益的同時,要對財政支農資金制度的變遷過程予以控制和引導,調整優化中央政府與地方政府的財權和事權,明確財政支農資金投向和使用范圍,減少地方政府擠占資金、改變資金用途等不合規行為。中央政府的利益和農民組織的長遠利益是一致的,都能從農業發展中獲益,因此中央政府要主動關注農民組織弱勢群體的利益,健全反饋農民順暢表達農村公共產品偏好的制度機制,傾聽他們對財政支農資金的利益訴求,真正從農民切身利益出發,設計出高效的財政支農資金制度安排,并通過系統的學習、協作、適應等自我強化機制,形成社會一致性行動。

(二)培育農民組織利益集團

利益主體不均衡導致制度安排非均衡的常態化,要完成財政支農資金改革,光靠政府力量是無法跳出低效鎖定狀態的,必須要有農民組織的參與,共同將財政支農資金引向良性循環中。農民作為弱勢利益集團,由于自身素質較低且人數多、居住分散、組織程度低,又處于財政支農資金利益鏈的最底層,很難享受到財政支農資金帶來的好處。培育農民組織首先就要壯大農民力量,采取各種組織培訓,提高農民階層的普遍認知水平,并從農民中尋找一些支撐點,培養部分利益集團,如對進城務工的農民加以組織,使其形成組織嚴密的利益集團,政府為其創造良好制度環境,增強其參與制度變遷博弈的程度;或者是培育農業產業化龍頭企業,“公司+農戶”已成為農業現代化建設中普遍存在的一種產業化經營組織,這些農戶相對素質較高,人員也相對集中,把這些農戶以專業或行業協會的方式組織起來形成新的利益集團,增強農民組織談判能力和博弈能力。這樣既可避免將人數上具有絕對優勢的農民組成一個大利益集團,防止出現利益集團間新的失衡,也可以降低組織大利益集團的組織成本。

(三)重視地方政府的 “主體地位”

中央政府和地方政府利益目標不一致,二者的利益博弈就必然存在的。中央政府在制定財政支農資金政策、制度時,一定重視地方政府的 “主體地位”,充分調動地方政府的參與新制度實施的主動性,使中央政府和地方政府的決策意圖相統一,誘使“執行改革”成為地方政府最優選擇。中央政府作為制度變遷主導地位,要強化對地方政府的監督激勵制度,完善對地方政府的考核評價,減少地方政府的違規不執行的概率,引導地方政府的利益目標與中央政府的利益目標相統一,加強對地方政府權力運用監督與控制,減少中央和地方政府利益博弈成本,諸如摩擦成本、監督成本等,提高財政支農資金效益。

五、結 論

縱觀我國財政支農資金演變歷史可以發現,財政支農資金制度受到中央集權初始選擇影響,在路徑依賴的作用下,財政支農資金改革進展緩慢,財政支農資金陷入低效而無法擺脫。財政支農資金改革不僅要考慮到如何打破舊的、形成新制度的收益遞增機制,還要重視中央政府、地方政府、農民組織者之間相互支持與配合,從內生層面和外生層面對財政支農資金低效鎖定進行突破,制定出更有效率的財政支農政策,實現財政支農資金效益的躍升。以制度變遷的視角去審視財政支農資金低效,運用路徑依賴理論和追求最大化的利益博弈觀點去闡述財政支農資金低效的原因,并尋求創新的路徑,這是財政支農資金低效理論研究不可或缺的視角,對于提高財政支農資金效益另辟蹊徑。

[1]中華人民共和國統計局編.中國統計年鑒2007[M].北京：中國統計出版社,2007.55,285-293.

[2]李樹培.改革開放以來我國財政支農政策的演變與效率研究[J].經濟評論,2009,(4)：13-17.

[3]尹孝凡等.基于新制度經濟學視角的財政支農效率分析[J].財經問題研究,2010,(9)：78-82.

[4]盧現祥.新制度經濟學 [M].武漢：武漢大學出版社,2004.168.

[5][美諾斯.經濟史中的結構變遷 [M].上海：上海三聯書店,1991.1-2.

[6]吳敬璉.路徑依賴與中國改革-對諾斯教授演講的評論[J].改革,1995,(3)：57-59.

[7]劉書明.統一城鄉稅制與調整分配政策：減輕農民負擔新論[J].經濟研究,2001,(3)：43-49.

[8]張曙光.論制度均衡和制度變革.現代制度經濟學 (下卷)[M].北京：北京大學出版社,2003.243.

[9][美]諾斯.經濟史中的結構變遷 [M].上海：上海三聯書店,1991.30-33.