法律視角下的加油站用地管理研究

摘要：加油站用地屬限制供地類項目，取之不易，管理亦難，本文從土地的法律屬性和加油站的特殊性分析入手，以法律視角審視加油站用地中存在的問題并結合實踐有針對性的提出規范管理和風險防控的思路。

關鍵詞：加油站；用地；法律視角；管理

中圖分類號：TU249.6文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）03-0-02

加油站的地理位置在某種程度上決定其經濟效益，土地是加油站的基礎和根本，各大石油公司搶攤布局，開展加油站網點之爭，最根本的就是土地之爭。由于經營危險化學品的特性，加油站的建造受到國家嚴格控制，其用地取得在當今趨緊的土地管理政策下越趨困難，另一方面，加油站存量用地由于歷史原因存在較多的管理問題亟待理順和規范。從法律視角看，加油站用地的取得和存量管理需要做到合法合規、權屬清晰、手續完備、管理規范、風險可控。

一、加油站用地的特殊性和用地現狀

加油站用地屬于《土地利用現狀分類》中商服用地類的批發零售用地，不屬于人們通常認為的國家重點扶持的公共基礎設施建設項目用地。由于加油站本身的特殊性，其用地也受到較多的政策限制。根據國土資發[2002]229號《關于切實加強加油站用地管理的通知》規定，加油站用地自該通知下發之日(2002年7月19日)起列入限制供地類項目，一律實行有償使用，并按規定實行招標、拍賣。這意味著，加油站用地通過行政劃撥、協議出讓方式取得已成為歷史。加油站用地的門檻越來越高，根據上述通知，“凡未取得省級經貿部門核準的成品油零售經營資格、不符合城區和公路沿線加油站發展布局規劃的，不得批準供地”，要取得加油站用地，不僅企業自己要有經營資質，還得政府方面有規劃，在規劃之外通過其他渠道取得用地已幾無可能。隨著全國性的建設用地緊張，各地列入加油站選址規劃的用地也越趨緊張，這與招拍掛制度的結合，使得加油站用地的成本暴漲，如今幾千萬元取得一座加油站用地已不是稀罕事，而且許多城市特別是一線城市的城區已基本沒有供地用于建造加油站。于是，國內石油巨頭將目標瞄準現有存量社會加油站，大打加油站網點收購爭奪戰。而在石油巨頭內部，由于歷史原因，加油站用地性質存在多種形式，除了國有出讓地外，還有原來的國有劃撥地、授權經營地，有在網點收購或者與農村集體經濟組織聯營過程中形成的的集體建設用地，甚至因用地缺乏，許多加油站用地系向他人租賃所得，每年繳納租賃費。由于土地本身很強的政策性和明顯的法律屬性，不管是新建加油站用地的取得，網點收購還是加油站存量用地的管理，都涉及較多的法律問題。

二、加油站用地中存在的法律問題

1.加油站用地涉及的法律法規。我國現行土地管理主要有三大法律制度即土地權屬制度、土地用途管制制度、土地有償獲得制度，土地管理方面的法律法規較多，就加油站用地而言，涉及《土地管理法》、《物權法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》以及國土資源部頒布的諸如《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》、《關于切實加強加油站用地管理的通知》等一系列規定和通知。

2.加油站用地存在的問題。主要體現在：一是用地手續不完備。企業未經批準，未履行全部手續或者辦理明顯有瑕疵的手續即占用土地建造加油站，未按照土地出讓合同履約等。二是用地性質違規。因無法拿到商服用地，企業可能會占用工業、教育科技文化用地建造加油站，對于城鄉結合部、城郊和農村地區，為了搶占市口，企業也可能會違規租用農村集體土地建造加油站，從而違反《土地管理法》第63條中 “農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設” 的規定。以上一和二的不當行為可能帶來行政處罰、停業整頓、收回土地、甚至吊銷營業執照等嚴重的法律后果。三是權屬登記不規范。存量用地權屬登記不規范帶來內部管理風險，比如加油站土地無證問題，加油站收購后土地權證未及時進行變更，聯營站土地作價入股方未將土地證轉移登記到聯營站名下，因企業變革等歷史原因加油站土地權證登記名稱與加油站現有工商名稱不一致問題等等，在不動產物權實行權屬登記，不登記不發生物權效力的法律制度下，以上這些登記不規范的問題會帶來土地權利主體缺位，物權瑕疵，影響物權權利行使，甚至帶來企業資產損失和其他經濟損失的風險。四是承租用地管理不到位，承租他人土地用于經營加油站，因土地無證，劃撥地出租未經批準，農用地、集體建設用地出租，出租人違規用地，違章搭建，未辦理租賃備案，未取得房地產租賃他項權證、租賃合同約定不明等問題帶來工商年檢通不過、失去經營網點、引起糾紛訴訟、造成經濟損失等風險。

三、加油站用地規范管理與風險防控

1.新增用地管理。新增用地管理的原則是手續齊全規范、避免違法用地。加油站新增用地主要有兩種方式：通過招拍掛和通過加油站股權收購。

(1)招拍掛方式。以這種方式取得加油站建設用地，企業一般可以通過以下流程辦理：先查閱欲建加油站所在市、縣的土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市規劃和建設用地使用權出讓年度計劃，從當地土地管理部門公開信息渠道獲取土地招拍掛信息，有意向的持有關法律文件向當地土地管理交易中心提出書面申請，參與土地的招拍掛活動，競買成功后，簽訂成交確認書，付清成交價款，之后辦理土地預審、規劃審查、項目立案審查、環評等手續，經企業法律事務部門審核后簽訂土地使用權出讓合同，最后進行土地使用權初始登記。該種方式中，土地使用證是權屬證明也是最終目標，務必盡快辦理，憑此證方可辦理建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證與建設工程施工許可證等加油站建設相關手續。

(2)股權收購方式。加油站所有資產含土地和房產一同收購，使加油站土地使用權收歸己有。該種方式下會遇到較多的法律風險，比如轉讓方主體不合格，未經共有人同意出讓共有資產，加油站房地產已被抵押而無法過戶，土地房產沒有產權證，建設手續不全，存在違規用地和違章建筑，轉讓方隱匿加油站面臨拆遷信息等。作為收購方應采取如下措施應對風險：

一是在收購前進行全面的盡職調查，發現以上問題及時采取應對辦法。比如發現關于抵押問題，須由加油站產權人做出無抵押承諾或解除抵押承諾，在發現加油站資產已被抵押的情況下，可視具體情況要求先期解除抵押，或在合同中具體約定解除抵押的方式、步驟。又如加油站違規用地，轉讓方采用簽訂土地租賃合同形式占用集體土地的，應在收購合同中，明確約定由轉讓方負責將該加油站的土地辦理為國有出讓性質和商業用途，并過戶到合同約定的使用人名下。加油站占用集體土地又不能辦理國有出讓手續的，必須具有政府部門批準的《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建筑施工許可證》等其他行政審批文件，才能降低風險損害發生的可能性。

二是盡快辦理土地房產過戶手續。加油站股權收購，價值比重最大的實際上就是土地和房產，而加油機、油罐等固定資產價值與其相比簡直不值一提。收購后，若土地不是登記在加油站名下的，企業盡快到房地產交易中心辦理房地產過戶手續，并移交涉及土地房產的各類檔案資料。如未及時辦理，將來一旦土地房產發生巨額增值，原轉讓方可能會反悔當初收購協議，致使雙方發生法律糾紛。

2.存量用地管理。存量用地管理的原則是做到權屬清晰、登記規范、使用科學。加油站存量用地主要有自有、聯營、承租三種方式。

(1)自有土地。自有土地有劃撥、授權經營、出讓三種。劃撥土地按照法律規定未經批準不得出租、抵押、轉讓，企業應注意因加油站歇業或關閉后，若加油站土地是劃撥地的，未經土地管理部門批準不得隨意處置，否則違法。授權經營地是國家將原劃撥地經評估按評估價轉增國家資本金后授權給國有控股公司使用的土地，注意授權經營地只能按照指定用途使用或出租給指定對象，企業無處置權，經批準同意轉讓的需補交出讓金。出讓地是企業向市、縣土地管理部門繳納土地出讓金后取得的一定期限內使用并可以自行轉讓使用權的土地。由于其具有最完整的權利，流通性好，對企業來來說最受歡迎也最容易管理，有條件的企業可以將原有劃撥地通過某種方式繳納出讓金后變為自有出讓地。目前石油企業自有出讓地由于歷史原因存在登記不規范的問題，主要有：

一是以前加油站整體收購后未及時辦理土地權利人轉移登記，致使土地權利人至今仍登記在被收購加油站的母體企業名下。這種情況風險在于，首先法律上只認可權證上的登記人為該土地權利人，造成收購方物權權利主體缺位，可能影響應有權利的行使，如轉讓方實體被消滅，更加難以辦理權利人轉移。其次，名義上的權利人可能會在實際權利人不知情的情況下將該土地及房產作抵押，若抵押人破產或被第三人行使抵押權等均可能造成該土地及房產被司法機關強制執行，影響加油站正常經營和權利主張，甚至可能造成地塊損失。再次是轉讓方因覬覦這些年土地大幅增值，可能以土地登記權利人的名義，通過訴訟方式主張退還收購款收回土地。最后如遇政府征收該土地上的房屋，收購方需要以房地產登記權利人名義或在其配合下才能獲得賠償，在談判中處于被動。對這種問題的解決思路是盡快補辦過戶手續，當然可能涉及土地增值稅、契稅、評估費等高額費用，如轉讓方不愿配合過戶或無法補辦，可以協商采取訂立協議的方式明確土地的實際權屬，從債權層面降低物權風險。

二是土地房產沒有權證。這種情況下，把該房地產作為注冊地的企業需要辦理營業期限續展、加油站開設非油業務辦理相關證照、實施企業更名等事項時，可能因無法提供房地產權屬證明被政府部門拒絕受理。如遇政府征收時，也可能因為無證遇到相關障礙。解決的思路是盡快分析原因，取得權屬證明，問題較大的可以委托專業中介機構辦理。

三是由于企業變革，土地登記名稱與加油站現有工商登記名稱不一致，這種情況下法律風險較小，因土地登記名稱下的企業要么是現石油企業的一致行動人，要么在企業變革中已經注銷，但是如果要規范登記，使土地登記名稱統一到工商名稱上來，需要查明兩者間的關系，視是否變更關系，股東是否有變化等不同而區分是變更登記還是轉移登記。登記方式的不同可能涉及差額巨大的稅費。

(2)聯營。聯營方以土地房產作價入股與石油公司成立加油站，按照《公司法》規定，該土地房產屬于聯營企業資產，應當將該土地房產過戶到聯營體名下，但現有聯營加油站中，存在較多未過戶的情況，可能帶來權益不清，出資不實，土地方擅自處分該土地房產等風險，建議協商聯營對方補辦過戶手續，但因近年來土地增值巨大，聯營方考慮自己利益可能會不同意，則建議以簽訂協議的方式明確土地房產的實際權屬，從債權層面降低物權風險。

(3)承租。加油站承租土地對于石油企業來說既無奈、又有不確定性和一定的風險。租賃土地的主動權在出租人手里，租金上漲，不再續租，提前結束租賃合同等會給承租人帶來不確定性，而出租人出現前文所述無土地房產權證等問題帶來管理風險和經營風險。特別是在工商登記政策收緊的情況下，以承租土地的地址為加油站注冊地的，在該加油站辦理營業期限續期等工商手續時，因無法提供他方的房地產權屬證明，工商部門可能會拒絕受理。對于加油站承租地管理，建議一是對出租人開展盡職調查，確定出租人主體合格，租賃標的合法合規。二是加強租賃合同管理，將可能遇到的風險通過合同約定來化解，比如為了固定較長的租賃期限，有些企業簽訂30年的租賃合同，但根據《合同法》租賃合同分則規定租賃期限最長為20年，后面10年無法受到法律保護，建議通過再簽一份租期為10年的合同，租賃期限從前份20年的合同結束之日起計算的方法解決租35年的問題，保證了加油站經營的連續性。二是完善租賃手續和相關文件，加油站應當向出租人索取土地權屬證明復印留存，或到土地房產交易中心調閱權屬信息。租賃事項應當備案，并辦理土地使用權出租他項權利登記，取得租賃他項權利證書，維護承租人權益。

參考文獻：

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[2]中國石化銷售企業土地管理實用手冊[M].北京:中國石化出版社,2010.

[3]王文君.加油站建設項目土地取得的法律視角[J].中國石化,2011(04).

作者簡介：盧海鋒（1979-），律師資格、全國企業法律顧問、中國土地估價師、中國房地產估價師、全國房地產經紀人，從事企業法務與房地產管理方向研究。