我國保障性住房建設中的融資問題研究

姜亞青 楊明

摘要：隨著我國保障性住房建設力度的加大，建設資金的問題也越發凸顯。本文首先通過分析我國保障性住房建設的資金來源及融資渠道，概括了現階段保障性住房融資的特點，進一步提出了其存在的不足。接著，對新加坡、德國、美國等國家的保障性住房建設融資經驗進行了介紹，并在融資經驗借鑒基礎上，針對目前我國保障性住房建設的融資困境，給出了相應的對策建議。

關鍵詞：保障性住房；融資；現狀和問題

中圖分類號：F293.3文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）03-0-02

一、引言

近年來，我國住房保障體系建設的步子越邁越大，并實現了從以經濟適用房為主體到以廉租房、公共租賃房為主體的過渡。按照計劃，“十二五”時期，我國將建設3600萬套保障性住房，使保障性住房覆蓋率達到20%左右。2012年全國保障房開工數量的減少折射出保障房建設更趨于理性，但仍然顯示出現有的保障性住房建設所面臨一大現實挑戰——資金問題。目前保障性住房建設的巨額資金需求已讓市縣兩級財力難以招架(包括四川、廣東、甘肅等省份多市先后遭遇資金困境)。隨著新一起建設指標的下達，各地將面臨更加嚴重的資金壓力。

二、我國保障性住房建設的融資現狀

1.我國保障性住房建設的資金來源及融資渠道

(1)政府財政預算

保障性安居工程建設資金中的財政預算安排是指各級政府財政預算安排用于保障性安居工程的資金數額，主要包括以下內容：

①公共預算安排資金，指各級政府公共預算安排用于保障性安居工程的資金數額，包括中央補助、省級補助、市縣公共預算和地方政府債券安排資金。

②政府性基金預算安排資金，指地方政府性基金預算安排用于保障性安居工程的資金數額，包括土地出讓收益和住房公積金增值收益。

2011年，完成保障性住房建設任務的1.3萬億當中，來自中央財政的補助資金為1526億元，地方財政則承擔5000億政府財政支出的余下部分。

(2)社會融資

社會融資主要包括住房公積金貸款、銀行開發貸款、非銀行金融機構融資。

①住房公積金貸款，指城市住房公積金管理部門委托商業銀行利用住房公積金結余資金，向借款人發放的專項用于保障性住房建設的貸款。

②銀行開發貸款，指開發建設單位與銀行簽訂貸款合同，籌集的可用于保障性安居工程的資金額度，不包括銀行的授信額度和融資意向協議額度。目前，銀行主要通過政策性貸款、銀團貸款等方式，向各地保障性住房建設機構提供中長期貸款?？梢灶A見的是銀行業今年將在去年1751億的基礎上持續加大對保障性住房的信貸支持力度。

③其他非銀行金融機構融資，指地方政府或投融資平臺通過社保基金、保險基金、房地產信托基金等籌集的資金。

(3)企業、個人自籌

包括房地產企業自籌資金、工礦企業自籌資金、棚戶區居民個人出資等。開發區、工業園區的企業及學校、其他類大型用人企業可以通過企業自籌資金參與興建公共租賃房，解決企業員工的住房問題，而棚戶區居民也可以以個人身份出資參與棚戶區的改造，改善自身住房條件。

(4)其他渠道安排資金

指除各級政府財政預算、社會融資渠道、企業個人籌集以外，通過其他渠道安排用于保障安居工程建設的資金。

2.我國保障性住房建設融資的特點

保障性住房建設不同于一般的商品房建設和基礎設施建設，保障性住房建設具有政策性、長期性、規模大等特點。與之相適應，保障性住房建設融資具有以下特點：

(1)政府起主導作用

作為準公共產品，保障性住房的外部性決定了其私人融資的不足性，政府作為公眾的代表，為增加社會福利，必須要在保障性住房領域發揮其主導作用。政府在我國的保障性住房建設融資中一直起著主導性的作用。2011年，我國保障性住房建設投資的1.3萬億中，除去政府財政支出的5000億，余下的大部分也是依靠地方政府設立的投融資平臺所籌集的資金和在政府擔保下的企業融資。

(2)融資規模大

十二五期間，我國將建設3600萬套保障性住房，累計資金需求將超過5萬億。這相當于我國2011年全年一半的財政收入。面對如此大的資金壓力，政府財政支付只能解決不到一半的資金需求，剩余資金還必須通過多元化的融資渠道來籌集。

(3)收益率低，回報期長

盡管保障性住房投資增速明顯，但來自商業銀行的貸款不足二成。造成目前這種狀況的一個主要原因就是保障性住房尤其是公租房和廉租房的“低收益”和“回報期長”。目前保障性住房項目從銀行融資一般以基準利率居多，最高上浮10%；而且融資期限以15年到20年居多。國家開發銀行和建設銀行北京分行為北京北京市保障性住房建設投資中心提供的長期貸款分別達到了30年和15年。

(4)參建單位帶資建設

目前多個主要城市的保障性住房是由依靠地方政府設立的保障性住房建設公司作為建設單位建設，在實際操作中，各地保障性住房建設公司往往委托當地的開發商及城建單位進行建設施工，雙方就代建的利潤進行協商。從參建企業的盈利模式來看，保障性住房建設帶給代建單位的利潤不受各類保障性住房性質不同的影響。但無一例外的就是，參建單位都是帶資建設，或依靠企業自身資金，或從銀行貸款。

3.我國保障性住房建設融資中存在的不足

(1)融資制度頂層設計不足

從整體來看，我國保障房建設的融資是一盤散沙，究其緣由，主要是近階段我國“大躍進”似的保障性住房建設來的越快越猛，保障性住房的建設融資缺乏具有整體規劃和可持續性的籌資制度。如何在制度安排上為保障性住房建設提供源源不斷的資金流，從源頭上化解積弊，這是我國保障性住房建設融資的頂層設計方面需要做的改善。

(2)房地產金融工具缺失

目前我國保障性住房的建設資金大部分來源于財政資金、銀行貸款、保險和社?；?，缺乏利用市場機制發展的房地產投資信托基金等金融工具。相對于國外發達的金融市場上成熟的房地產金融產品，我國的房地產金融尚處于探索嘗試階段。

(3)融資缺乏穩定性

在現有的各種融資渠道中，由于近年來我國各地財政收入保持平穩較快增長，因此政府財政支出在一定期限內仍可視為穩定持續的資金來源；但社會融資和企業、個人籌資可能由于經濟環境和宏觀調控政策的變化而受到影響，給保障性住房的建設融資帶來不穩定性。

(4)融資風險高

我國大規模保障性住房的建設給地方政府帶來了巨大的資金壓力，為解決資金缺口，目前全國各地多處城市都組織發行了政府債券。這一做法屬于地方政府籌集保障性住房建設資金的一種積極嘗試，也是對依賴土地財政的一種緩解方法。地方債務融資本質上是以政府信用為擔保，但地方政府為了籌集更多的建設資金，可能會超過其財政收入承擔水平過度發債，從而帶來信用風險。此外，利用住房公積金和社保基金進行的社會融資現在仍然面臨著一定的法律風險。

三、保障性住房建設融資的國際經驗借鑒

1.以新加坡為代表的中央公積金制度

新加坡中央公積金是一種社會公益性強制儲蓄。凡是在新加坡有薪金收入的人，都必須與雇主一起將其月薪的一定比例繳存于中央公積金局。公積金不僅能用于醫療與養老，還可以作為公共住房建設投資和住房消費信貸的主要資金來源。

中央公積金對公共住宅建設的支持是通過建屋發展局實現的，表現為兩種形式：一種是中央公積金管理局購買政府發行的有價證券和國有投資公司發行的債券，另一種是向出現資金缺口的住宅建設承包商發放利率較低的住房建設貸款。通過第一種形式，中央公積金管理局將龐大的公積金轉由政府和國有投資公司持有，這些資金主要以政府撥款和貸款的形式為公共住宅建設及建屋發展局運行提供資金與補貼。第二種形式是指中央公積金管理局向住宅建設承包商提供還款期30年的出租用公共住宅建設貸款和還款期10年的出售用公共住宅建設貸款。

2.以德國為代表的住房儲蓄制度

德國居民自有產權住房的實現與住房儲蓄制度密切相關，住房儲蓄制度是為實現購建房籌資而形成的互助合作融資體系。住房儲蓄制度具有先存后貸(儲戶賬戶里的金額達到儲貸金額的一定比例后才可獲得貸款權)、利率固定(存貸款利率不受資本市場和通貨膨脹等因素影響)、存一貸一(總的貸款額與存款額之比為2:1)、?？顚Ｓ?住房儲蓄銀行吸納的資金和儲戶的還款必須用于住房支出)等特點。德國住房儲蓄銀行、住宅互助儲金信貸社、住宅信貸協會、私人建筑協會和公營建筑協會都是住房儲蓄體系的組成部分，都可以吸收個人存款、為個人買房、建房發放貸款。

3.以美國為代表的政府支持下的信貸援助模式

美國公共住房的建設發展總與政府提供的信貸優惠政策密不可分。

(1)政府財政補貼

聯邦政府的財政補貼大多是通過住房與城市發展部(HUD)來實現。HUD 通過撥款、發放住房津貼等方式對地方政府給予財政支持，或者向建設安居工程的機構提供資金和融資服務支持以保障各地安居工程項目的運作。

(2)信貸支持政策

政府鼓勵私營金融機構按照比市場水平低的利率向租賃性住宅項目提供貸款，而抵押權卻可以按照正常的市場行情出售給聯邦全國抵押協會，其間差額由聯邦政府補貼。此外，聯邦政府還制定了建設資金融資擔保和租金補償計劃，由聯邦住房局(FHA)對私營機構參與保障房建設的貸款進行擔保。而在鼓勵私人資本注入公共住房建設方面，低收入家庭住房稅收信用計劃(LIHTC)則發揮了重要作用。在該計劃下，如果私人投資者將住房提供給低收入住戶居住至少15年，投資者就可以獲得連續10年的稅收補貼，補貼的數額取決于項目的花費、地理位置和項目中低收入住戶的比例。

四、完善我國保障性住房建設融資體系的建議

1.加大銀行信貸支持力度

明確商業銀行保障性住房信貸規模，制定優惠的貸款利率。在商業銀行業務中明確一定比例的信貸額度專項用于保障性住房建設，并制定相應的專項優惠利率，優惠利率與市場利率的差額由財政支付。

2.設立保障性住房信托基金

由地方政府設立保障性住房信托基金，將涉及房地產交易的稅收與費用、保障性住房的租金和銷售收入、附屬商業設施的租金收入等作為信托基金的資金來源。政府代表、銀行、房地產開發商、保障對象和咨詢中介等組成董事會指導基金運營，選擇投資項目。

3.建立多層次的約束體系，加強對募集資金使用的監管

保障性住房關系到各方利益，僅依靠政府管理難免會出現權力尋租、違規操作等腐敗現象。因此，需要建立包含保障房投資人、使用人、審計機構、會計事務所等中介機構和媒體、公眾等多方面的約束監督體系，對保障房債券融資及募集資金使用進行多角度、全過程的監管，保證募集資金專項用于保障性住房建設。

五、結論

保障性住房的大規模建設對解決我國中低收入群體住房問題具有重要作用。現階段的保障性住房建設存在的一個主要問題就是缺乏建設資金，而隨著保障房建設進度的日益加快，資金不足問題的將嚴重阻礙我國住房保障目標的實現。目前我國保障性住房的建設資金籌措渠道主要包括政府財政預算、社會融資、企業和個人自籌及其他渠道安排資金。我國保障性住房建設融資具有政府主導、融資規模大、低收益且回報期長、參建單位帶資建設等特點，也存在著保障性住房建設融資缺乏頂層設計、房地產金融工具缺失、融資不穩定、融資風險高等不足。本文借鑒了新加坡、德國、美國等國家的保障性住房建設融資經驗，并在此基礎上提出了完善我國保障性住房建設融資體系的建議，以期能對解決我國保障性住房建設融資困境有所幫助，進一步推動保障性住房的建設。

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