新時期少數民族地區農村扶貧開發大理模式的探析

黃慧芳

（大理學院政法與經管學院，云南大理 671003）

新時期少數民族地區農村扶貧開發大理模式的探析

黃慧芳

（大理學院政法與經管學院，云南大理 671003）

概述新時期少數民族地區農村扶貧開發“大理模式”的主要內涵及其成效，并對存在的問題和解決的對策進行探討，以期能更好地推動少數民族地區農村扶貧開發工作和全面建設小康社會的歷史進程。

少數民族地區；農村扶貧開發；“866”扶貧開發工程；自我發展能力

進入新世紀以來，我國少數民族地區農村貧困狀況的嚴峻態勢已成為全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的嚴重障礙。積極探索有效緩解和消除貧困的基本途徑，構建新型農村扶貧開發治理模式，是新時期少數民族貧困地區經濟社會發展面臨的極具挑戰而又必須解決的重大課題〔1〕。地處西部少數民族地區的云南省大理州實施的千村扶貧開發百村整體推進“866”模式，對少數民族地區的農村扶貧開發進行了有益的探索。

一、大理州“866”扶貧開發工程的基本內涵

（一）大理州“866”扶貧開發工程的實施背景及總體目標

位于云南西部的大理州是我國30個少數民族自治州中唯一的白族自治州，也是一個貧困問題十分突出的少數民族自治州。在全州所轄的12個縣市中，有國家級扶貧工作重點縣9個，省級扶貧工作重點縣2個，在所轄的1 073個行政村中，貧困村達500多個。為消除貧困問題，長期以來，大理州始終把扶貧開發工作作為經濟社會發展的重中之重，舉全州之力，以人為本，創造性地開展扶貧工作。特別是從2005年以來，大理州按照黨中央、國務院、云南省委、省政府的要求，在深入開展調查研究、認真總結以往扶貧開發經驗并借鑒國際扶貧工作做法的基礎上，針對新時期、新階段扶貧開發的總體形勢和目標要求，制定了《大理州扶貧開發千村推進五年行動規劃（2006—2010）》，決定從2006年開始，在全州開展千村扶貧開發百村整體推進的“866”扶貧開發工程，把扶貧開發與社會主義新農村建設有機結合在一起，圍繞大理州農村的經濟、社會、文化、政治建設的總體任務，分兩個階段，按照“866”的建設目標和要求，每年實施100個行政村，用5年時間，先扶持全州經濟社會發展最滯后、自然條件最差、貧困人口比重較大的500個行政村整體脫貧，用10年左右時間，在全州1 073個行政村中全面實施“866”工程，解決農村的貧困和奔小康問題。

（二）大理州實施“866”扶貧開發工程的具體做法

1.統一建設要求

按照結合實際、分類指導、一次規劃、分步實施、綜合治理的要求，分別從三個不同層次制定了“866”扶貧開發工程的建設目標和要求。一是農戶“八個有”：有一幢人居瓦房；有沼氣池或節能灶；有小水窖或小水池；有衛生廁、衛生畜廄；有穩定可靠的產業增收項目；每年人均有一頭商品畜出售；人均有666.67m2400 kg以上的穩產農田地；人均有666.67m2特色經濟林果。二是自然村“六個有”：原則上有進村入社的簡易公路；村內有整潔暢通的道路；有安全衛生的飲用水；有入村入戶的通電條件；群眾有簡單的就醫條件；有一批勞動力受到培訓和轉移。三是行政村“六個有”：有進村公路和行道樹；有安全衛生的飲用水；有入村入戶的通電條件；有廣播電視信號覆蓋；有合格的辦公房、衛生室、獸醫室和以黨員電教及科普為主的文化室；有群眾信任、團結干事的村班子和維護群眾利益的好制度。

2.統一實施原則

一是項目到村，扶持到戶。扶持項目的確定按照“866”標準，缺什么補什么，直接安排到自然村或村民小組，扶持資金進村入戶。二是先難后易，連片開發。從最困難的行政村開始實施，優先扶持最貧困的自然村和農戶。三是依靠群眾，形成合力。在確定扶持對象、扶持內容，項目建設及管理等方面，發動農戶主動參與，重大事項由村民自主決定，保障貧困群眾在項目建設、管理中的參與權和知情權。四是遵循規律，科學決策。根據各地的具體實際確定扶持發展的思路，制定發展規劃和項目實施方案，經群眾和基層干部共同醞釀、鄉鎮審核后，報縣（市）、州逐級審批。方案一經批準，不得隨意更改。五是及早部署，提前就位。每年的“866”建設項目，都在上年10月份啟動，做到計劃早下達、干部早下去、資金早就位、項目早實施、貧困地區早得實惠。

3.統一扶持政策

按照政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧、全面發展的方針，每年籌措無償資金1.5億元左右投入“866”扶貧開發工程，其中，投入州、縣（市）財政預算資金5千萬元左右，爭取國家和省專項扶貧資金3千萬元左右，整合相關部門對口的專項資金5千萬元左右，爭取投入其他資金2千萬元左右，保證每個村平均投入資金150萬元以上。投入“866”扶貧開發工程的無償資金，主要用于改善貧困群眾生產生活條件、促進群眾增收致富的產業發展項目，扶持到戶的資金要占無償資金總額的70%以上。在資金管理方面，堅持用管結合、監管一致的原則，在縣（市）、鄉鎮財政設立“扶貧開發整村推進資金”專戶，嚴格實行“專戶存儲，專賬核算，專人管理，封閉運行，縣級財政報賬制”〔2〕。

4.統一組織領導

實行扶貧工作黨政一把手負責制，把每年度項目實施時限確定為一年半，黨政一把手親自抓，負總責，分管領導具體抓，相關部門直接抓，各級各部門同心協力、密切配合、齊抓共管。同時每年明確100名縣（市）黨委及政府領導，從州、縣（市）級機關派出100名副科級以上干部，安排100個有條件的企業或部門分別掛鉤，進駐當年實施的100個行政村，要求掛鉤的縣（市）領導和州、縣（市）部門、企業主要負責人，與下派干部一起深入掛鉤村調研，指導鄉、村做好宣傳發動及“866”建設項目規劃的制定和實施工作。此外，還明確規定了各級各部門在“866”扶貧開發工程實施過程中的具體職責，尤其是項目資金整合的具體職責，并定期開展考核驗收工作。對工作成績突出，經考核評定為優秀的干部直接進行提拔任用。

二、大理州實施“866”扶貧開發工程取得的主要成效

自實施“866”扶貧開發工程以來，由于機制創新、規劃科學、組織周密、措施有力，《大理州扶貧開發千村推進五年行動規劃（2006—2010）》中計劃的“十一五”期間的建設項目已經全面完成。截至2011年3月底，通過各種渠道累計籌集整合和投入資金24.38億元，實施項目的每個行政村投入資金平均超過480萬元，共有502個行政村、3 347個自然村、25.2萬戶農戶、102.3萬人基本實現了整體脫貧目標，扶貧開發取得了顯著的階段性成果。

（一）貧困地區農民生產生活條件明顯改善，農村基礎設施得到加強

2006年至2010年實施“866”扶貧開發工程的502個行政村，新建和改造人居瓦房累計9.06萬幢；新建沼氣池和節能灶15.44萬個；新建衛生廁11.62萬個；建成衛生廄10.15萬個；新建小水窖（池）6.83萬個；建成農灌溝渠1 062 km，人飲管道3 161.05 km；完成坡改梯田1 271 hm2，實施中低產田地改造1 533.33 hm2；新建和改造村組公路4 805 km，新建橋涵524座；建成村內彈石路173.92萬m2，水泥路190.88萬m2，完成高壓線路建設365.35 km，完成低壓線路改造473.06 km，新置變壓器194臺、電桿6 430根。通過房、廁、水、田、路、電等基礎設施項目建設，極大地改善了貧困地區群眾的生產生活條件，為今后加快發展打下了良好基礎。

（二）貧困地區特色支柱產業不斷發展壯大，為農民長期穩定脫貧致富奠定了基礎

全州各地堅持因地制宜，發揮資源優勢，培育主導產業。“十一五”期間，通過扶持種植、養殖等產業項目，502個貧困行政村新植核桃、茶葉、柑桔、梨、板栗、花椒、冬桃等經濟林果78 980 hm2，人均達1 300m2以上；改良肉牛3.30萬頭，發展牛3.34萬頭，豬8.08萬頭，羊8.45萬只；扶持特色養殖戶3.69萬戶，許多村、組還成立了專業協會和組織，農民組織化程度進一步提高；同時還扶持了以大理蝶泉乳業有限責任公司、下關坨茶股份有限公司為代表的一批扶貧龍頭企業。通過抓產業培植，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧，不僅使群眾收入當年就得到了較大提高，實現了糧食多增產、農業多增效、農民多增收，當年扶貧當年見效的目標，而且為貧困地區長期、可持續、穩定脫貧致富奠定了堅實基礎，形成了“近期增收有保障，長遠發展有潛力”的良好格局。

（三）貧困地區農民收入快速增長，貧困狀況進一步緩解

“十一五”時期，實施“866”工程的502個行政村的農民人均純收入實現了較快增長，年均增幅達23.70%（見表1），遠高于同期全州農民人均純收入11.62%（根據大理州2006年—2010年統計公報的相關數據用幾何平均法計算得出）的年均增幅，脫貧步伐明顯加快。

表1 2006年—2010年實施“866”工程行政村農民收入統計

（四）貧困地區農民自我發展能力得到提升，為脫貧致富提供了有力的智力支撐

在實施“866”工程的過程中，大理州堅持以提高農民自我發展能力為核心，積極推進農民素質建設工程，廣泛開展貧困地區勞動力培訓和轉移。5年來共開展農村實用種養技術以及計算機操作、保安、電動縫紉、賓館服務、家政服務、餐廳服務、農機駕駛、旅游電子、高層清洗、建筑行業等為主的外出就業實用技術培訓75.68萬人次，轉移輸出12.88萬人，為貧困地區培養技能型新型農民，增加農民收入，解決溫飽脫貧致富起到了極大的促進作用。據調查，外出務工農民人均年凈收入達6 000～8 000元，成為家庭經濟主要收入來源，達到“輸出一人，脫貧一家，帶動一片，致富一方”的目的。

（五）貧困地區農村社會事業不斷進步，農村基層組織建設得到加強

在實施“866”工程的過程中，大理州以提升行政村社會服務能力為目標，大力支持農村教育、文化、衛生、科技等事業的發展。5年來，完成新建和改造村完小危房215所、7.35萬m2，村“兩委”辦公房6.93萬m2，村文化室2.59萬m2，村衛生室2.30萬m2，村畜牧獸醫室1.63萬m2；建成衛星電視地面接收站6 234座；相當一部分自然村和村民小組還建成文化活動廣場、村民議事地點、公告公示欄等設施。在大力實施活動場所建設的同時，還培訓、選配合格的科技人員，補充裝備和設施，全面提升村級組織的服務環境和服務能力，農村基層組織建設得到進一步加強，基層組織的號召力、凝聚力得到了較大提升。

三、大理州農村扶貧開發工作面臨的挑戰和主要困難

由于少數民族欠發達地區貧困表象的背后往往是極為特殊的自然、歷史、經濟和社會成因，這些因素盤根錯節、復雜交織，決定了少數民族地區的農村扶貧開發仍然是一項長期而艱巨的歷史性任務〔3〕。目前，大理州農村扶貧開發工作仍面臨著眾多的挑戰和困難。

（一）貧困面大、貧困程度深的狀況仍然沒有根本改變

目前，大理州9個國家級扶貧開發工作重點縣和2個省級重點縣農村人口占全州農村總人口的比例仍高達86.80%，全州還有20個以苗族、傈僳族、白族、彝族為主的少數民族聚居貧困鄉鎮，4個革命老區縣和10個革命老區鄉鎮。另外，大理州與其他州市結合部邊遠貧困山區還有10戶以上的自然村471個，154 619人，這些地區農民人均純收入僅1 381元，遠遠低于全省、全州水平。按2010年調整后1 274元的農村扶貧標準測算，2010年末，大理州農村還有貧困人口668 800人，占全州總人口的18.97%，貧困發生率遠遠高于全國2.80%的水平〔4〕，也高于全國少數民族農村地區8.70%的水平〔5〕。

（二）貧困群體自我發展能力差，貧困地區的經濟社會發展基礎還不穩固

目前，大理州仍有15 000多戶貧困農戶受到危房、垛木房、茅草房問題的困擾；還有7 062戶30 751人由于自然條件惡劣、資源匱乏、受地質災害威脅等原因喪失生存條件，需要易地開發扶貧，這些貧困農戶科技文化素質普遍偏低，家底薄、財源少，經濟活動單一，與其他農戶的生活差距越來越大，無法依靠自身力量脫貧致富。地處邊遠貧困山區的471個自然村中，41.30%的自然村沒有通自來水，14.10%的自然村沒有通電，24%的自然村沒有通路，教育、文化、衛生事業發展滯后。此外，生產要素短缺，生產力水平低、信息閉塞、產業化組織程度低等狀況還未得到根本改變，加之勞務輸出導致農村勞動力缺乏，使原本就非常脆弱的發展基礎更加不穩固。

（三）農民致貧返貧因素呈現多元化，貧困群體的脫貧致富愿望不斷提高

由于受各種主客觀因素和條件的制約，貧困農民收入增長速度相對較慢且不穩定，區域之間和區域內部的收入差距仍不斷擴大，加之各種社會保障制度還不健全，農民面臨更多的致貧返貧壓力，如重大疾病、子女教育、自然災害和市場影響等，極易造成部分農民致貧返貧。尤其近幾年來，由于受國際金融危機和自然災害的影響，保持農業穩定發展和農民增收難度加大。而與此同時，隨著與外界信息溝通的不斷加強，貧困地區群眾對收入增長、生活質量、生態環境、社區條件、社會公平等方面提出了新的要求，對扶貧開發工作有了更高的期望，扶貧工作越到后期，面臨的資源環境條件的約束越大。

（四）扶貧開發成本巨大，扶貧資金投入明顯不足

雖然大理州在“866”工程實施過程中平均每個村的資金投入遠高于計劃投入的水平，但由于大部分貧困人口生活在生存條件惡劣、社會發育水平低的邊遠山區，農業生產水平低，規模小，家底薄，基礎差，加之近年來物價水平不斷上漲，因此，實施扶貧項目的單位成本非常高。州縣政府雖然在人力、物力、財力上給貧困群眾以大量地傾斜，但由于中央和省級財政投入相對不足、地方財政困難、地方企業和個人收入有限，再加上各項扶貧資源整合難度較大，致使一些項目的實施因資源投入不足、覆蓋范圍有限而降低了扶貧效率。例如，絕大多數到戶項目都需要農戶自己配套一部分資金，由于政府投入的標準較低，有的配套資金是很多貧困人口所不能承受的。同樣原因，一些涉及整體社會效益的公益項目，也未能從根本上得到解決。這在一定程度上影響了“866”工程的有效進行，制約了貧困地區的發展步伐。

四、進一步強化少數民族地區扶貧開發的思路及對策

要確保實現黨的十七屆三中全會提出的到2020年“絕對貧困現象基本消除”的奮斗目標，少數民族地區農村扶貧開發仍然是工作的重點和難點，需要從中央到地方，從政府部門到社會各界的高度重視和廣泛參與，不斷加強領導、加大投入、強化措施，創新扶貧開發工作機制。同時，也需要少數民族貧困地區廣大干部群眾的自力更生，艱苦奮斗，走內源性發展和外源性發展相結合的扶貧開發道路，完善政府扶持、社會幫扶、農民參與相結合的動力機制，從根本上解決少數民族農村地區的脫貧致富奔小康問題〔6〕。

（一）科學制定“十二五”規劃和新的扶貧開發綱要，制定和實施少數民族貧困地區的專項扶貧規劃

針對少數民族地區貧困問題突出的實際，建議國家在“十二五”規劃和新的農村扶貧開發綱要制定中，將加快少數民族地區的經濟社會發展擺到更加突出的戰略位置，支持少數民族地區重點建設一批對帶動當地經濟社會發展起重大作用的交通、水利、電力、通信等基礎設施項目，優先安排與少數民族地區群眾生產生活密切相關的中小型公益性項目，有效提高公共服務均等化水平，明顯改善少數民族貧困地區的發展環境和條件。努力緩解發展差距擴大趨勢，逐步提高少數民族人口健康生活水平和穩定發展能力。同時應結合各地實際，確定集中連片貧困地區，科學制定專項扶貧規劃，加強資源整合，集中力量解決好貧困地區群眾最關心、最直接、最切身的民生問題〔7〕。

（二）進一步加大國家對少數民族地區扶貧開發資金的扶持力度

首先，隨著國民經濟的持續發展和綜合國力的不斷增強，中央財政要繼續加大對少數民族地區一般性轉移支付、專項財政轉移支付和民族優惠政策財政轉移支付力度，繼續提高對少數民族農村地區扶貧開發的資金投入水平；地方政府也要根據財力狀況逐步加大扶貧開發投入力度，逐步建立財政扶貧資金穩定增長機制。其次，建議國家適當調整國民收入分配格局，在少數民族貧困地區實行特殊或優惠的稅收政策，探索建立有利于貧困地區發展的資源開發補償政策，適度提高地方財政在稅收分成中的比例，支持地方的經濟建設、社會事業發展和扶貧開發。再次，繼續加大經濟發達地區和大中型企業對口支援的力度，進一步明確行業部門的扶貧責任。此外，要充分發揮金融在支持農村經濟社會發展中的積極作用，擴大小額到戶扶貧和項目扶貧貼息貸款規模，創新小額信貸扶貧機制，把小額信貸扶貧與產業結構調整、農業產業化經營和其他扶貧措施有機結合起來，扶持貧困農戶發展生產增收和龍頭企業帶動群眾脫貧致富。

（三）完善開發式扶貧、搬遷式扶貧、救助式扶貧相結合的扶貧機制

由于環境和政策的變化，我國的扶貧對象已涵蓋全部低收入人口，扶貧方式已進入開發扶貧與生活救助“兩輪驅動”的新階段，扶貧要求已逐步從“溫飽型”向“發展型”轉變。因此，必須完善開發式扶貧、搬遷式扶貧、救助式扶貧相結合的扶貧機制，對少數民族地區農村貧困人口實行分類扶持：對基本生產生活條件差、有勞動能力和發展潛力、經過幫扶可以解決溫飽的貧困人口著重實施開發式扶貧，通過扶持促進其脫貧致富；對居住在喪失基本生存條件地方的貧困人口進行易地搬遷扶貧；對鰥寡孤獨、因病因殘等沒有發展能力和意愿的特殊貧困群體實施特困救助，通過全面實施農村最低生活保障制度，基本解決絕對貧困人口的溫飽問題。形成低保維持生存、扶貧促進發展這樣一個新的工作格局。扶貧和民政兩個部門應相互配合，并積極探索貧困人口監測動態管理方法，為決策提供科學依據。

（四）繼續加大產業扶貧開發力度，著力培育和壯大少數民族貧困地區的特色優勢產業

首先，要以提高區域經濟實力和促進農民增收為核心，根據貧困地區自然資源、產業基礎和生產條件等情況，大力推進特色產業強村富民工程，加快特色資源開發和優勢產業發展，逐步形成壯大特色產業體系，進一步增強少數民族貧困地區的自我發展能力。其次，要制定和完善扶持政策，培育一批起點高、帶動力強、輻射面廣、潛力大的龍頭企業，向少數民族貧困地區延伸發展，帶農戶、帶基地，增加農民收入。再次，要積極扶持農民建立各種代表自己利益的專業合作組織，逐步推進農戶多種形式的聯合，引導農民與龍頭企業建立互惠互利的合作關系，結成各種形式的利益共同體，促進貧困農戶在產業化過程中受益。此外，要加快少數民族貧困地區的市場建設，努力構筑以資源產業優勢和市場供需條件為基礎的專業市場、特色市場體系，提高農產品商品率，促進規模化經營〔8〕。

（五）大力發展勞務經濟，積極拓寬少數民族貧困地區脫貧致富的有效途徑

首先，地方政府要健全完善農村勞動力外出務工的管理機構、服務網絡和配套政策，主動加強對內引導和對外聯系，提供信息，搞好服務，維護權益，不斷提高勞務輸出的組織化程度。其次，要逐步增加培訓經費支持，擴大培訓規模，積極采用靈活多樣的培訓方式，加強勞動力的職業技能培訓，不斷增強培訓的針對性和實效性，逐步提高外出務工農民的知識化程度。此外，也要高度重視和解決“空殼”村的問題，地方政府應積極制定優惠政策，提供投資、信貸和土地等支持，創造必要條件和環境，吸引外出務工人員回鄉創業，以帶動當地更多的勞動力就業，既可減少務工成本，也能促進少數民族貧困地區更好的發展。

（六）進一步加快少數民族貧困地區社會事業發展

首先，要繼續加大對少數民族貧困地區教育事業的支持力度，把普及和落實九年義務教育作為培養有文化、懂技術、會經營的新型農民的根本途徑。要逐步健全和完善少數民族貧困地區職業教育培訓體系，根據產業發展和市場需求，積極推廣實用技術，廣泛培養各類農村實用人才。其次，要加大對少數民族貧困地區公共衛生服務網絡和疾病預防控制體系的建設投入和技術支持，建全和完善農村新型合作醫療制度以及其他形式的醫療保障制度，逐步解決群眾因病返貧的問題。再次，要重視和加強少數民族貧困地區的文化建設，各級政府要加大資金投入，建好鄉鎮綜合文化站、村級文化室、農家書屋、文體活動室和棋牌室等基礎文化設施，加強鄉村文化工作人員培訓，經常組織開展貼近農民，形式多樣、內容豐富的文化活動，引導農民崇尚科學、抵制迷信、移風易俗，不斷豐富農民的精神文化生活，為貧困地區發展提供智力支持。

〔1〕趙曦.中國西部農村反貧困模式研究〔M〕.北京：商務印書館，2009.

〔2〕楊光軍.千村扶貧開發 百村整體推進〔J〕.中國財政，2010（7）：37-39.

〔3〕范永明.中國民族地區扶貧開發面臨的問題及解決對策〔J〕.經濟研究導刊，2010（24）：119-120.

〔4〕國家統計局住戶調查辦公室.2010年我國農村貧困人口2688萬〔EB/OL〕.（2011-03-11）〔2011-08-29〕.http：// www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710030.htm.

〔5〕國家民委經濟發展司.國家民委發布：2010年少數民族地區農村貧困監測結果〔EB/OL〕.（2011-08-17）〔2011-08-29〕.http：//www.mzb.com.cn/html/report/228989-1.htm.

〔6〕范小建.新階段扶貧開發形勢及總體思路〔J〕.農村工作通訊，2010（3）：30-33.

〔7〕李學術，劉楠，熊輝.面向特殊困難群體和特殊困難區域的農村扶貧開發思路與對策：以云南省為例〔J〕.經濟問題探索，2010（8）：157-163.

〔8〕趙曦，嚴紅，劉慧玲.西部農村扶貧開發戰略模式研究〔J〕.經濟問題探索，2007（12）：75-80.

（責任編輯 楊朝霞）

Study on Dali Pattern of Poverty-strike Development in Ethnic Minority Areas in the New Era

HUANG Huifang
（College of Politics,Law,Economics and Management,Dali University,Dali，Yunnan 671003,China）

This article summarizes the main contents,effectiveness,problems and countermeasures of the Dali pattern of povertystrike development in ethnic minority areas in the new era in order to promote the progress of this project and enhance the course of overall building of fairly well-off society.

ethnic minority areas;poverty-strike development in rural areas;"866"project of poverty alleviation and development; self-development capability

F127.8

A

1672-2345（2012）01-0025-06

云南省教育廳科研基金資助項目（09C0164）

2011-09-19

黃慧芳，副教授，主要從事農村經濟和區域經濟研究.