基于突發事件的信息監測與風險評估

1引 言

從刀耕火種的蠻荒時代到柔性生產的信息社會，人類文明進程的每一步，無不遭遇著各種危機與挑戰。中國古代“大禹治水”的故事，西方《圣經》中“諾亞方舟”的傳說，無不反映出人類先民對自然災害的頑強抗爭；兩次世界大戰的爆發，無數局部戰爭的打響，無不折射出人類自身對生存安全的肆意踐踏。因此，如何有效預防和應對突發事件，最大限度地降低災害損失和事件影響，已是世界各國政府所面臨的一個不容回避的重大課題。

突發事件的發生，既有人為因素，如事故災難、公共衛生事件、社會安全事件，也有非人為因素，如自然災害，完全避免突發事件的發生是不可能的。但任何嚴重事故都是有征兆的，每個突發事件背后都暗藏著若干事故苗頭，正所謂“千里之堤，潰于蟻穴”。因此，如果能敏銳而及時地發現這些事故征兆和隱患，就有可能把突發事件控制在萌芽狀態；如果能加強對突發事件風險隱患的監測和評估，就有可能避免或減少突發事件帶來的損害。

2危險源的信息監測與采集

從突發事件的演進過程看，對危險源的信息監測是應急管理在事發前最為基礎的一個環節。而危險源有很多，不能眉毛胡子一把抓，必須突出重點領域，強化關鍵場所或行業領域的安全信息監測；拓展信息采集渠道，建立長效的應急信息采集機制。

2.1突出重點領域，強化安全信息監測

基于突發事件發生的頻率與可能的危害，在對危險源的日常監測中，不僅要對重點隱患，特別是洪澇、凌汛、臺風、泥石流等自然災害多發地區加大監測力度，實行全天候動態監測，而且更要對一些關鍵場所或行業領域進行重點監測，及時發現和解決苗頭性問題，做好不穩定因素的控制或消除工作。

2.1.1人員密集場所安全信息監測

中國是人口大國，各大、中、小城市無不車水馬龍，從學校、商場、歌舞廳到醫院、網吧、旅游點，處處人頭攢動。一旦事件突發，受眾面大，涉及面廣，損失往往難以估量。因此，信息監測人員必須對各類人員密集場所的安全狀況逐一進行全面排查，如檢查是否為有關場所配備報警裝置，必要的應急救援設備、設施是否注明其使用方法，是否在顯著位置標明安全撤離的通道、路線等，力爭不放過任何可能導致安全隱患的蛛絲馬跡。對不符合安全要求的公眾聚集場所以及存在重大安全隱患的生產經營單位，該停業整頓的，要在職權范圍內責令其停業整頓；該關閉的，要依法提請政府予以關閉，決不姑息養奸，以免造成不可挽回的損失。

2.1.2道路交通安全信息監測

交通事故頻發，主要特點表現為：營運車輛肇事較為突出；主要干線公路、高速公路發生特大道路交通事故的比例較大；超速行駛、違法超車、疲勞駕駛、未按規定讓行等是導致事故的主要原因。因此，必須從人、車、路、管理等多方面入手，全面排查安全隱患，綜合治理交通事故：既要對超速行駛、疲勞駕駛、超員載客、酒后駕車等交通違法行為進行嚴厲整治，提高安全駕駛系數，也要對高速公路、國道及交通流量大、事故隱患多的重點危險路段進行整治，以提供良好的交通環境；不僅要對超限、超載、超速等違章駕駛人員給予交通安全教育，而且更要加大針對專業客、貨運輸公司管理不善的處罰力度。

2.1.3危險品經營安全信息監測

包括：①民用爆炸物品。煙花炮竹是社會生活不可缺少的喜慶用品，其特有的功能無法替代，但因其危害性、危險性、破壞性極大，必須加強對其生產、儲運、經營乃至銷售網點的安全監管。要依法查處非法生產、儲運、經營、銷售乃至使用煙花炮竹的單位和個人，尤其是節假日期間，更應加大對禁放區的監測力度，以確保安全。②危險化學品。由于其具有易燃、易爆、有毒和腐蝕等危險性，必須對其生產、儲存、運輸、使用等各環節加大監控，嚴防因容器、管道凍裂或堵塞而發生泄露或爆炸。尤其是易燃物品不得與氧化劑混合存儲，爆炸類物品不僅不準和其它類物品同儲，而且要與固定建筑、交通干道、輸電線路保持一定距離。

2.1.4重點企業安全信息監測

就建筑施工企業而言，其建筑質量安全事故一般包括高空墜落、建筑或器物坍塌、物體打擊、機具傷害、觸電傷亡、中毒和窒息、火災和爆炸等事故，應重點組織開展對在建工地的模板和腳手架搭建、塔吊拆裝、外用電梯、生活區取暖、應急消防等關鍵環節和相關部位的專項安全信息監測，對其防火、防風、防滑、防觸電和防煤氣中毒的“五防”資料要進行重點采集和評估，以徹底杜絕不安全隱患。就煤炭生產企業來說，瓦斯爆炸是造成人員傷亡的最大元兇，透水、坍塌、火災等也是礦業生產的極大隱患，必須實時、持續地加強對各類不穩定因素進行監控，對下井、施工作業、升井等各環節事物危險狀態、人的不安全行為以及管理上的缺陷進行仔細排查并及時消除，以確保生命財產安全。

2.1.5特種行業安全信息監測

鍋爐壓力容器（含各類鋼瓶、汽車槽車、鐵路罐車）、壓力管道和特種設備（電梯、起重機械、廠內機動車輛、大型游藝和游樂設施、防爆電器等）一旦出現問題，造成的損失往往重大，甚至危及社會安定，必須對其經營使用狀態進行密切監測，全面排查其潛在的不安全因素。對安裝不合格，或失檢、失修、帶病運行的有缺陷設備，要堅決停用，決不遷就。尤其是特種設備中的電梯、大型游藝和游樂設施，使用中人群聚集，更應重點防范，發現問題及時處理。對容易發生爆炸、有害物質嚴重泄露、可能伴生火災或集體中毒的承壓設備，必須對其作業人員持證上崗情況進行嚴格檢查，以防操作不當，導致人為事故的發生。

2.1.6核設施安全信息監測

核事故和放射性突發事件往往具有較大危害，不僅直接涉及相關受眾的身體健康乃至生命安全，而且其次生災害會對自然環境、遺傳基因等造成長久影響。1986年發生在前蘇聯的切爾諾貝利核泄露事故，其危害至今仍未消除：目前，該地區成人發病率比一般水平高20～30%；兒童發病率同比高50%；專家們說，消除核泄露后遺癥需800年[1]。因此，加強對核事故的監測與預防，責任重大，除強化日常監管外，還必須加強應急演練：從開展專業輻射監測、交通控制、醫療救護、通信保障到加強氣象預測、航測采樣監測、野外沾染檢查和去污消洗措施等，都應有詳細的預案。

2.2加強隱患排查，建立信息采集長效機制

對各種可能引發突發事件的危險源、危險區域和危險因素進行實時、動態的信息監管，是有效應對突發事件的根本保證。為此，不僅要及時排查、登記匯總、上報不安全隱患，而且要拓展采集渠道，建立長效的應急信息采集機制。

2.2.1隱患信息的排查和報送

對各類潛在風險因素開展全面細致的隱患排查和信息報送是應急管理的常規性工作，必須動員社會各方力量參與普查，確保應查盡查，不留死角；必須采用實地調查、勘察、走訪等形式，系統采集第一手應急信息；必須組織得力人員開展去粗取精、去偽存真的信息識別，對不準確或欠真實的應急信息進行剔除或更正；必須逐一匯總相關資料，建立各類風險隱患檔案，全面梳理、統計風險隱患的基本類型、形成原因、確定依據、責任主體、上報單位以及應對策略；必須建立應急信息及時上報和責任追究制度，對因工作不到位而遲報、漏報、瞞報或謊報者，應依法追究其相應責任。

2.2.2建立長效的應急信息采集機制

危險源的監測是預防、減少和消除突發事件發生的基本手段，必須積極拓展多種可靠的突發事件信息采集方式，建立長效的應急信息采集機制。為此：①建立應急信息采集與報告制度，規范各級、各類專職或兼職應急信息監測員的監測行為，如劃分監測區域、確定監測點，明確應急信息的報告內容、時限、格式和責任等；②健全應急信息的互通共享制度，使上下級政府機關及其部門、專業機構和監測網點的各級各類風險隱患數據，能夠互聯互通、資源共享；③建立應急信息會商和評估制度，及時對風險隱患及其可能造成的影響進行評估和通報。

3突發事件的風險評估

“9·11”事件發生后，美國政府加大了對國土安全風險的評估力度。美國國土安全部認為，風險的大小取決于三個因素的綜合作用：外在危險的大小、自身脆弱性的多少以及風險承受體的價值[2]。也就是說，風險評估可分為危險要素評估、社會脆弱性評估和社會恢復力評估三個方面。

3.1危險要素評估

危險要素是指可能造成損失、對社會正常運行產生擾動的風險因素，如熱帶氣旋、山體滑坡等。對危險要素評估旨在判定風險的可能性，評估風險損失概率，即風險潛在的破壞性。危險要素評估內容主要包括風險的類型、征兆、頻率（可能性）以及持續時間、影響范圍等。

3.1.1風險的可能性判定

突發事件種類繁多，關聯性很強，事前往往有所征兆。即便突發事件信息稍縱即逝，但只要把握規律，活學活用，仍可有助于提高識別風險的能力。在對2004年12月26日發生的印度洋海嘯報道中，英國傳媒界曾流傳著一個關于“海灘天使”的故事：一個10歲英國小女孩堤麗，在海嘯來臨前幾分鐘，準確而及時地識別和診斷了海嘯突發信息，并迅速告知周圍游客，避免了悲劇發生[3]。在現實生活中，成功判定風險可能性的例子仍有很多；在風險評估中，可根據風險可能性大小的不同，分別對其賦予不同的分值，以方便定量描述，如表1所示。

3.1.2風險損失概率評估

風險損失概率是指損失發生的可能性[4]，是對風險潛在破壞性大小進行的預判。在實踐操作中，由于風險的頻度（可能性）與損失頻率正相關，而損失頻率實際上是損失概率的估計值，因此，風險損失概率可通過對風險可能性的統計進行估算。在對風險損失概率進行評估時，應客觀、公正，對其評估程序、評估方法、評估指標體系等進行規范，同時應把握以下幾個問題：

危險要素采集的最大化。突發事件的風險因素很多，一些非常細小的危險要素往往是引發突發事件的導火索，如果僅根據影響因子的大小來確定重點，就難以得出準確、全面的結論。因此，應動員各方面力量，實事求是地查明一切可能引起突發事件的不穩定因素，即便對那些看似愚蠢乃至荒謬的意見，也不能掉以輕心，更不能盲從權威或出于部門利益考慮而故意扭曲風險因素，而應盡可能地采集全部危險要素。

危險要素評判的動態化。風險具有可變性，突發事件的危險要素也會因風險內部本質的規定性和外部環境的差異性而不斷變化。其中，有的危險要素可能在消減乃至滅失，不再具有破壞性，如臺風的變向遠離；有的可能正逐步擴大并產生變異，如洪澇引發的疫病。因此，對危險要素的評估，要在持續監測的基礎上，動態地進行評判；要從系統的角度出發，緊緊跟蹤經濟、社會、技術的變化，盡可能全面、充分地考慮各種要素的相關性和疊加性，以保證評估結論的時效性。

風險損失評估的人性化。風險損失評估不單是體現管理者的感知，更應充分考慮社會公眾的感受。現代社會是一個復雜的大系統，彼此關聯性很強，一葉落而知天下秋。系統中的不同成員，對不同類型突發事件的承受能力雖各不相同，但卻牽一發而動全身，擴散效用很大。比如，盡管礦難事故發生的概率要遠遠大于核事故發生的概率，礦難事故造成的傷亡和損失總量要遠遠大于核事故造成的傷亡和損失總量，但公眾對后者的反應要比前者強烈得多，影響的擴散程度也要大得多。因此，對風險損失的評估，應充分考慮到公眾的心理承受能力，將人性化因素納入風險評估體系的規范化之中，既使用定量的科學方法，也重視定性的科學決斷。

3.2社會脆弱性評估

社會脆弱性是在危險要素產生作用的情況下用以衡量社會是否會遭受危害及其危害程度的指標[5]。其評估旨在識別社會現有和潛在的弱點與漏洞，并對彌補這些弱點和漏洞提出建議。其內容涉及受眾的認知水平、防范能力、地理位置、環境狀況、人口密度、社會功能及各方關聯度等多個方面。社會脆弱性評估可用風險的損失幅度來考量。以此為基礎，結合風險的損失概率，可采用矩陣法來研判突發事件風險的總體水平。

3.2.1突發事件風險的損失幅度考量突發事件風險的損失幅度是指一旦發生致損事件，其可能造成的最大損失值。根據風險的危害程度、影響范圍等因素，突發事件風險的損失幅度如表2所示。

3.2.2突發事件風險的總體水平測定

突發事件風險的總體水平，主要取決于突發事件風險的損失概率與損失幅度，損失概率可通過風險的可能性來估算。測定風險水平的方法有很多種，在此，筆者借用矩陣方法，來綜合判定突發事件風險的總體水平，并可據此判定風險層次的高低，如表3所示。

3.3社會恢復力評估

社會恢復力是指社會防災、減災的水平以及對突發事件造成的危害予以恢復與重建的能力[6]，其評估旨在比較社會抵御不同風險的意義和價值，內容包括人、財、物、技術、信息等各個方面。對危險因素進行分析，通過對其監測與評估，采集必要的預警信息，可有助于規避風險。對社會脆弱性進行分析，通過對風險總體水平信息的采集，可積極謀求降低社會脆弱性的舉措，減少或避免危險因素帶來的不必要損失。對社會恢復力的評估信息進行采集是一個值得深入探討的問題，可著重從以下幾個方面入手：

3.3.1政府的應急管理能力

“一案三制”不應貼在墻上作“壁上觀”，而要在實踐中作“萬里行”。在突發事件預防上，政府開展事前培訓、普查和消除風險隱患、加強應急信息預警和報告工作、組織必要的訓練與演習等，是減少損失、增強恢復力的前提。在突發事件應對中，政府是否能迅速識別并隔離危機、及時啟動相關預案、主動公布事件真相、果斷處理各種問題、動員社會力量參與、正確引導輿論走向等，是有效應對、提高恢復力的基礎。在突發事件處置后，政府是否建立良好的恢復保障體系，確?；謴椭亟ǖ娜肆Α⑽锪Α⒇斄Α⒓夹g、信息等資源充裕，并認真總結和評估突發事件的經驗教訓等，是強化建設、衡量恢復力水平的重要準繩。

3.2.2公眾的廣泛參與能力

應對21世紀的突發事件，需要社會公眾的廣泛參與，無視公眾的作用必然是不明智的。面對災難，災民能否有維持運轉或不被擊垮的信念；緊急情況下，社會公眾能否立即自覺投身應急；社會需要時，各類組織能否勇做第一響應者；特殊時期，媒體能否承擔守望社會、監測環境的重任……所有這些，都是影響恢復力的重要參數，都是要采集的對象。此外，文藝界能否扮演好提供公益服務的角色，描繪雖缺乏戲劇性但鼓舞人心的現實，生產應急管理題材的電影，講述感動華夏兒女的故事，傳遞中華民族精神的魅力，無疑將在展示和激發社會恢復力方面起著不可估量的作用，因為堅強、信心和樂觀是恢復力永不枯竭的力量源泉。因此，相關的數據也要被納入數據庫中，作為評估的依據。

3.3.3全面、協調、可持續發展的能力

恢復力不是簡單的再現能力，廢墟上蓋樓未必值得普遍贊揚；更不是一味征服自然的盲動力，斷裂帶上造城必然留下隱患無限?；謴土σw現人與自然、人與社會、人與人之間的全面和諧，要意味著結構或系統（如建筑和橋梁）與自然地質狀況的完美結合，要體現關鍵基礎設施要素（如水壩和堤防）與生態環境的有機融合。因此，塵埃落定后的家園重建不僅要考慮到天文與地理，更要重視人文與生理，對恢復力的評估要采集各方面要素，進行科學衡量，要看它是否在防災、減災的基礎上兼顧環境的改造，是否在促進經濟發展、社會進步的同時，具有全面、協調、可持續發展的潛力。

參考文獻：

[1] 劉上洋.中外應對危機100例[M].南昌：江西教育出版社，2009：141-142.

[2] 張成福，唐鈞，謝一帆.公共危機管理理論與實務[M].北京：中國人民大學出版社，2009：102.

[3] 張晰.沙灘天使——緹麗[J].時代教育，2006（1）：40.

[4] 胡稅根，余瀟楓，何文炯，等.公共危機管理通論[M].杭州：浙江大學出版社，2009：45.

[5] 蘇飛，張平宇.阜新市社會系統脆弱性評價[J].資源與產業，2008（8）：2-5.

[6] 劉婧，史培軍，葛怡，等.災后恢復力研究進展綜述[J].地球科學進展，2006（2）：211-218.

[作者簡介] 陶方林，男，1965年生，副研究館員、副館長，發表論文20余篇。