區域治理的公共產品供給機制研究

摘 要 區域公共管理理論強調協調區域內各級政府、市場、社會組織，針對區域出現的公共問題，找出協調解決的辦法，以期提高區域競爭力，應對經濟全球化和市場化的挑戰。長三角區域作為我國綜合實力最強的區域，早在2002年，部分城市就開始了公交一卡通的嘗試，長三角城市協調會也多次提及公共交通一體化的政策措施。然而時至今日， 除有限區域的互通外，區域互通并沒有實現。本文從區域治理的角度，探討長三角公共交通一卡通互通的實現機制，為區域公共產品供給理論提供實踐支持。關鍵詞 區域治理 區域公共產品 公共交通一卡通中圖分類號：F320

文獻標識碼：A一、 長三角區域城市公共交通一卡通

（一）公共產品。

薩繆爾森從消費的視角出發，給公共產品下了一個被公認為最為經典的定義：“公共產品是這樣一些產品，無論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個社會里”。這里包含界定公共產品的兩個標準：非競爭性，即某人在享用一種產品時不會影響其他人對這種產品的享用，新增消費者不會造成成本的增加，即邊際成本為零；非排他性，“所有的使用者不論付費與否都可從中獲益”， 即在公共產品消費領域，不可能將那些未付費的人排除在外。在薩繆爾森的基礎上，馬斯格雷夫和奧斯特羅姆夫婦最終完善了現代經濟學意義上的公共產品定義與特征，即同時具有非排他性與非競爭性的物品稱為公共產品。

然而，現實中同時具備這兩個標準的公共產品非常少，被稱為純公共產品。其他公共產品或者只具有消費的非競爭性，或者只具有消費的非排他性特征，被稱為準公共產品。

（二）區域公共產品。

區域公共產品是基于區域內公共問題的出現而形成的，為解決一定地域內跨越單個管轄主體管轄范圍的公共問題，形成的解決機制，稱為區域公共產品。區域公共產品具有公共產品的一般特點，并由于其跨越不同的管轄層級和機構，而具有復雜性。

（三）長三角公共交通一卡通。

“長三角公交一卡通”是“城際公交”的突破口，也是長三角“區域一體化”的重要開端，從2002年開始，無錫與上海公交卡可以互刷，邁開了公交一體化的步伐，公交一卡通也被提上議事日程。公共交通一卡通是由一個集非接觸式IC 卡芯片、射頻模塊技術、IC 卡機具研制生產和智能卡應用系統集成開發于一體的技術系統。其最廣泛應用于長三角內滬寧杭各城市，包括公交、出租、地鐵、輪渡、輕軌、路橋收費、停車、加油、小額消費等領域。公共交通一卡通是通過IC卡芯片技術實現區域內交通費用隨時隨地支付及結算功能，由于目前技術標準已基本固定，更多的人使用一卡通（除制作卡片本身的費用外）不會使成本增加，可以說邊際成本幾乎為零。而且就一卡通這項公共服務的使用來看，所有的使用者不論付費與否都可以從中獲益。因此，長三角區域公共交通一卡通是跨越上海、江蘇、浙江三個省市及其若干個縣市不同層級政府及管轄區域的區域純公共產品。二、長三角公共交通一卡通實施的現狀分析

（一）長三角公共交通一卡通的實施。

早在 2002 年 10 月 1 日，上海和無錫兩地的公交公司就率先推出“一卡兩地刷” ，兩地市民可以持本地交通卡在兩地公共交通工具上刷卡。2003年7月，“長江三角洲旅游城市‘15＋1’高峰論壇”透出消息，今后長三角16市之間的公交IC卡將實現“一卡通”。

2006年在上海舉行的《實行一卡通互通、促進長三角交通一體化》課題研討會上明確表示，公共交通卡不久后將全面實現長三角區域內“相互兼容”，屆時，乘客只要手持交通卡瀟灑一揮，便能在長三角城市交通中一路暢行無阻。2009年上海市交通運輸和港口管理局、浙江省交通廳和江蘇省交通廳聯合印發《長江三角洲地區道路運輸一體化規劃綱要》，《綱要》提出，到2012年，長三角將實現“三通”：聯網售票一網通、道路客運一卡通以及96520運輸服務熱線接入一號通。長三角城市經濟協調會專門對公交“一卡通”設立課題組進行研究。目前，上海與昆山、阜陽、常熟、無錫已實現交通卡互通；上?？茉谔K州公交車上刷卡，并可在杭州部分出租車上使用；南京與揚州、馬鞍山等互通；寧波、紹興、臺州等互通。

（二）實施中的困境。

目前雖然部分區域內實現了互通，也帶來了明顯的積極效應。區域內政府在公共交通互通方面一直有政策上的引導和實際的制度安排，但是整體效果還是不太理想。如，互通只表現在小的區域內，基本上大多在省內。不同行政區省市之間的互通比較少，不能滿足較大多數人的交通出行需要；目前的一卡通在各地都由獨立的交通卡系統運營企業提供，而且相對運行到了比較成熟的階段，但是各地一卡通的技術標準卻是不同的，如果要實現區域內一卡通用的話，必然存在有些交通卡系統運營企業重建信息系統的問題，其中產生的經濟費用負擔不小。利益的協調和補償是很重要的方面。三、 區域公共產品的供給機制

目前學術界倡導以政府的行政機制為主導，私營部門的競爭機制和第三部門的自制機制共同參與的多種方式并存的公共產品供給機制。區域合作治理也強調建立政府、市場和社會的信任關系，而不是當前在外界壓力和條約束縛情況之下的契約關系，增強民眾對政府的信任和信賴，有效地緩和政府和市場之間爭權奪利的惡性競爭關系，使政府、市場、社會三者之間認識到彼此的重要性，加強三者之間的溝通交流和信任。四、 長三角公共交通一卡通實施的路徑及機制

（一）強調政府間合作的權威性。

從區域治理的維度分析，長三角公共交通一卡通的推進，首先應該由區域內各級政府主導，包括政策和資金上的支持。日前，在浙江臺州舉行的長三角城市協調會第12次市長聯席會全體會議上，明確長三角城市協調會成為國內第一個獨立辦公的區域合作組織，以強化其在市長聯席會議閉會期間的協調功能和執行功能。長三角協調會已實現了辦公室的專職集中辦公，完善了工作推進平臺。這是促進公共交通一卡通實施的一大步，意味著市長聯席會議和交通部門形成的合作協議有了推進平臺和專門的協調部門，著眼于區域的整理角度，而不會使各地政府單純出于地方利益的考量，限于“囚徒困境”的泥沼。

作為一個獨立辦公的區域合作組織，其權威性和專業性是相當重要的。在區域公共產品提供中，各地的投資和收益往往是不對等的，這也是“一卡難通”的根源所在，權威性的區域合作組織存在的目的，就是協調解決問題。

（二） 構建公平的利益協調機制。

公交一卡通業務的運營實體是各地公共交通一卡通公司，其以交易手續費、清算服務費以及卡片押金及預付金構成的沉淀資金帶來的利息為三大主要收入來源。目前的現狀是一卡通公司已在特大型城市實現盈利，政府層面要做的是獨立的區域合作組織綜合考慮各地公共交通卡已投入的成本和互聯互通后獲得的收益，建立一卡相通過程中的成本分擔和補償機制，或者通過籌集基金的形式建立參與地的合作。

傳統的行政區行政存在的弊端是地方政府出于利益博弈，導致共同提供的公共產品到最后誰都不提供，區域治理就是基于區域的策略，各行為體參與就需遵循區域合作組織的合作協議，從區域的出發，而不是各地自身利益出發。

（三）重視社會力量的價值。

長三角協調會已設立了專家咨詢委員會，為長三角城市群的一體化進程提供決策咨詢，并將進一步調動企業和社會各類組織參與城市合作的積極性。社會力量在表達利益訴求，提供決策渠道的同時，還具有參與提供公共產品的功能，陳敬德在“政府問產權交易的分析框架及改革推進”一文中提出：應該建立以政府為主、社會為輔的籌資系統，動員社會資源提供區域公共產品，鼓勵和引導社會資金和國外資金的加入，增加區域公共產品的供給。此外還應該重視公共品的私人提供，與公共提供相比，私人的慈善捐贈行為不僅是一種帕累托改進，而且還更加有利于公平目標的實現，因此應完善我國私人慈善捐贈的激勵機制，把私人慈善捐贈提升到第二次分配層面上來?！鯀⒖嘉墨I：[1]張緊跟．當代中國政府間關系導論．社會科學文獻出版社2009．[2]曼瑟爾·奧爾森．陳郁譯．集體行動的邏輯．上海三聯書店，上海人民出版社，1995年．[3]張康之 沿著合作的向度思考意識形態.毛澤東鄧小平理論研究 2006(8)[4]岳軍．公共產品供給制度分析.山東財經學院學報，2003[5]陳敬德．2005．政府問產權交易的分析框架及改革推進.福建行政學院福建經濟管理干部學院學報。[6]陳瑞蓮 張緊跟.公共行政學研究的新視角：區域行政.公共行政，2002（3）.[7]長江三角洲地區區域規劃 2010.5.[8]新華網http://www.xinhuanet.com/.長江三角洲地區區域規劃 2010.5