服務型政府職能下的“大城管”法律定位

摘 要 建設服務型政府是當前行政體制改革的目標和方向，是我國政府職能轉變的必然選擇。以大部制結構整合構建的“大城管”是對行政職能有機統一，實現服務型政府的探索路徑之一。“大城管”在服務型政府法治性的要求下依法行政、依法控權和依法履責，明確自身法律角色的定位。

關鍵詞 服務型政府 行政改革 大部制 城市管理

中圖分類號：D993 文獻標識碼：A

黨的十七大明確提出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。”“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門問協調配合機制。”使整個城市系統高效和有序的協調運行，是城市管理復雜性的必然要求。“大部制”這一模式制定的目的就是健全城市管理部門協調機制，節約管理成本，提高管理效率。在行政管理體制改革的大背景下，近年來部分城市在城市管理職能配制上，將具有相關性、綜合行使的職能進行重新組合，加強城市綜合管理與綜合協調，形成具有更高管理效力的“大城管”模式。

武漢市設立“大城管”結構有著自身的客觀需求。武漢市是一個有著978.53萬人口，16個城區的大型城市，正處于城市建設加快發展的階段，同時也是社會間利益沖突、矛盾凸顯的時期。城市管理工作有著覆蓋范圍廣、工作量大、職權交叉，事務繁瑣復雜等特點。如果按照傳統城市管理模式，各個城區或部門追求自身單一發展，不利于發揮城市管理的整體優勢和聚集效應，出現政出多門、多頭管理，難以令各個部門與城市總體發展的目標趨于協同。自2009年起，武漢市開展相對集中行政處罰權試點工作，新組建市城市管理局、城市管理執法局，并于2010年建立了由時任市長阮成發為主任、各部門負責人為成員的城市綜合管理委員會，在全市范圍內試點推行“大城管”模式。對傳統城市的發展和改造，必然帶來社會的深刻變動，利益格局也隨之發生調整。武漢市城市管理采取的“大城管”模式對問題的解決提出了一條新的思路，也對“大城管”的法律定位進行了一系列探索。

一、“大部制”是建設服務型政府的客觀要求

試行“大城管”是對建設服務型政府的探索。首先，服務型政府是相對于過去統治型政府和管理型政府而言的一種政府形態。它是指“在公民本位、社會本位理念指導下，通過法定程序并按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨、實現著服務職能并承擔著服務責任的政府”。從統治型政府向服務型政府的轉變過程中，提升服務職能無疑是建設服務型政府的關鍵。服務型政府的一個明顯特征就是“小政府，大服務”，即以精簡高效的政府機構為公民提供更全面完善的服務。通過“大城管”此類的大部制改革，可以擴大城市管理部門所管理的業務范圍，把原分屬于工商、園林、交通、規劃、市容等多種獨立但卻有聯系的事務交由一個大部管轄。“大城管”體制可以有效地避免行政機構之間由于職能分工過細，部門職能重疊而引發的職權交叉問題。而且在此體制下，相互間平等的行政地位可以防止部門之間由于地位差異、各自為政造成的難以協調溝通的通病，共同致力城市管理這一共同目標，完善公共服務，從而推動服務型政府建設。

其次，“服務型政府，或公共服務型政府，就是在民主政治的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨，實現服務職能，承擔服務責任的政府。”服務型政府為公民服務的本質，要求管理型政府職能在實質上轉變。“大城管”等大部制在形式的改革是建設服務型政府探索完善的路徑之一。在政府職能向服務本位轉變后，行政方式和組織形式也必須進行調整，以建立一個可以與之相適應、將服務職能落實到位的組織體制，使政府職能與組織體制相匹配，達到服務型政府的高效運轉。大部制改革在形式上對部門機構及其人員進行合并或分流，使行政資源得到合理的整合重組。實質上提高了行政管理效率，更好地為公民提供行政服務，很大程度上促進了服務型政府的建設。

二、服務型政府下的“大城管”法律定位

“服務型政府首先應當是法治政府，法治是服務型政府的內在要求。服務型政府強調政府行政的服務導向，同時也是依法行政的政府。”城市政府職能是城市行政管理和服務職能的重要內容。現代行政管理是以行政服務為宗旨的，行政管理最終體現為服務人民和社會。在憲法的人權保障、行政法中行政相對人的權利保障也要求城市行政管理必須轉化為政府的行政服務，這也是與我國“十二五”經濟社會發展，要求進一步轉變城市政府職能，建立服務型政府的內容相一致的。法治政府是對政府行為規范最低限度的行為準則，服務型政府是基于法治上的更高追求。“大城管”作為建設服務型政府的一項機制，必然也應然在法治政府的范圍之內。法治政府要求“大城管”有合法的行政權力來源，以及合法的行政權力運行規范和方式。目前，我國并未專門設立《城市管理法》，現城管行使的行政職權來自《中華人民共和國行政處罰法》中的相對集中行政處罰權。由于在法律上一直沒有明確的定位，城管在需要其他職能部門進行溝通合作的時候常常處于相對被動的地位。在城市管理中遇到部門職責交叉問題時，城管盡管是名義上的組織協調部門，但實際上卻無協調能力。

地方政府利益是客觀存在的，包括公眾利益和部門利益。在我國憲法、行政法的人權保障和服務型政府的要求下，地方政府在應把公眾利益放在首要位置。在“大城管”等改革過程整合原有的組織結構時，應以公共服務部門為自我定位。通過盡可能地擴大公共利益減少純粹的部門利益，由“權力本位”向“權利本位”轉化，從而徹底根除原各部門爭搶行政執法權力而推諉責任的動力來源。同時，“大城管”的推行導致垂直機構的減少和平行部門增加，將原先部門和部門之間的關系變為部門內部之間的關系，解決了平級政府部門之間難以指揮調度、溝通協作等問題。在該模式下重新建立部門內部的協調配合機制，明確各部門在“大城管”內的責任、義務、程序以及協調機制。以避免因行政級別或職能劃分而出現的不予理睬、責任推諉甚至沖突，提高城市管理行政效率的同時也更好地為履行自身的服務職責。

三、“大城管”所面臨的法律困境與解決措施

（一）法律地位。

從城管誕生時起，關于城管立法的問題就一直是社會爭論的熱點。有部分人認為，設立一部“城市管理法”不僅能用立法來規范和保護城管，更是解決體制不順、保障執法對象和公民利益的必要途徑。沒有一部專門的法律來規定、限制城管的權利義務、法定職責和職權范圍，城管在實際的工作中可能會遇到由于執法范圍不斷擴大引起的濫用職權，或因職權劃分不明而導致互相推諉。但就我國目前狀況來看，單獨設立一部全國行之有效的《城市管理法》還不具備完善的條件。全國各地各城市發展水平和具體情況存在巨大差異，要調和其中出現的矛盾不是通過制定一部《城市管理法》能做到的，也是不可能做到的。

2012年，武漢市人大將開展武漢市城市綜合管理條例立法工作。武漢市城市管理條例是繼長沙市2011年出臺《長沙市城市管理條例》后，又一以地方立法形式推出城市管理法規。武漢市城管局副局長朱建華表示，此舉旨在以城市管理的‘組織法’，明晰城市管理的組織、協調、社會發動、宣傳等功能及職責，以解決武漢市城管長期存在的法律地位不明晰、城管體制不順的難題。城市管理的問題由各地，包括省、市根據《中華人民共和國立法法》規定的立法權限和范圍制定地方性法規或規章，對當地的城市管理更有針對性，也更具現實意義。以《中華人民共和國立法法》第90條為依據，再結合有關行政法、行政訴訟法以及其他的規定，通過司法審查和人大監督等方式和機制，來監督和控制城管中的具體行政行為和抽象行政行為的合法性及追究法律責任。這種途徑和方式既符合我國法律中行政的合法性控制、司法救濟的理念，也符合我國法律救濟制度。

（二）監督制約。

現在武漢市城市管理綜合執法隊伍名義上站在了社會管理的高度，“大城管”模式也因即將出臺的《武漢市城市管理條例》在法律法規上被確立，城管部門的地位無疑將獲得更高的合法性。從城管的行政權力作用范圍來看，“大城管”設立前城管的執法權力范圍就已經相當廣泛，包括幾乎城市管理中各方各面，各部門整合組成“大城管”，無疑是原執法權的再次擴張。權力天然就具有自我膨脹性和腐敗性，“大城管”要成為一種長效的管理機構，必須使城管的權力受到明確的限制和監督。否則，部門權力越來越大、越來越多、越來越集中，卻無相對應的權力制約和監督措施，必然會滋生權力腐敗和導致侵害公民的情況。如何防止“大城管”職權的行使侵害公民權利，不使大模式成為避免其他機關審查的借口，是“大城管”所面臨的法律問題核心所在。

城市管理在服務型政府中是以建立服務行政，保障人權為宗旨目的的，在改革過程中既要轉變觀念，更要建立和健全相應的制度來保障服務行政的貫徹落實。2012年，武漢各級城管系統推廣使用《武漢城管手冊》。《武漢城管手冊》作為武漢市城管行為準則和執法規范，由武漢市城管委辦公室制定，分“管理版”和“市民版”向全市城市管理工作人員和市民免費發放。該手冊包括“63個市民容易遇到的城市管理問題，涉及20多個職能管理部門，涵蓋市政設施、園林綠化、湖泊水務、環境保護等城市管理項目。每個問題后都清晰注明責任部門、投訴電話和相應職責，市民一目了然，可照章投訴、監督”。《城管手冊》通過明確的責任規范來加強作業和管理質量的考評，逐步實現城市管理標準化和規范化。《武漢城管手冊》的發行，體現了要解決城管問題必須以限制規范政府權力，保障公民權利，才能最終達到建立服務行政制度的結果。首先，服務型政府下城管的角色定位必須是以人民為服務對象，也一定是服務行政、給付行政。在執法觀念上要由原先的城市管理統治的觀念，轉化為城市管理中服務人民，保障公民權利的理念。其次，要建立服務行政，實現保障人權的最終目的，必須通過規范行政權力的方式實現。規范行政權力的前提是建立和健全關于行政職權的立法規范，保證城市管理部門在執法的權力具有合法的來源。在行政過程中要堅持行政公開，保證公民能夠參與、評估和監督，充分保障行政民主，消除城市管理部門與群眾間的隔閡，強化公眾參與服務型政府法治化。同時還必須完善行政救濟和行政責任機制，才能具體落實和貫徹憲法和法律中人權保障的內容，并最終建立和健全服務行政機制。□

參考文獻：

[1]劉熙瑞.法制化：服務型政府建設的最終歸宿.人民論壇.(學術前沿)總第305期

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[3]服務型政府是法治政府的更高目標.人民日報.2011年10月19日

[4]武漢首推市民版<城管手冊>囊括63個城管問題.楚天都市報.2012年5月5日