從規范及功能看我國《防沙治沙法》之得失

摘 要 《中華人民共和國防沙治沙法》是世界上通過的第一部防沙治沙國內專門法，作為對《聯合國防治沙漠化公約》的國內立法響應，將其與《公約》進行比較研究有利于從更全面的角度對其進行完善。本文從《防沙治沙法》的規范及功能設計著眼，在一些可行方面將《防沙治沙法》與《公約》進行比較，從立法目的與防治客體、防沙治沙規劃、權利義務規定、參與機制、支持和保障措施等方面總結了《防沙治沙法》在規范及功能上的得失。

關鍵詞 防沙治沙法 聯合國防治沙漠化公約 規范

中圖分類號：D924 文獻標識碼：A

土地沙漠化是世界上很多國家都面臨的一個棘手環境問題。在我國，土地沙漠化、草原沙化的情況在上世紀末已相當嚴重，截至2006年全國沙漠化土地面積達1.7億公頃，占到國土面積的18.2%，超過4億人口受到沙漠化的影響豍。沙漠化已經是一個人類需要共同面對的問題，為此，在聯合國環境規劃署倡議和組織與在各國的共同努力下，1994年6月《聯合國防治沙漠化公約》在巴黎獲得通過并于1996年12月生效，截至2005年此公約已有191個締約方，成為在國際上關于防治土地沙漠化影響最廣作用最大的規范性文件。中國是首批簽署和批準《沙漠化公約》的國家，并從該公約談判之日起就一直積極參與和促進履約工作的進行，在1996年全國人大常委會通過決定正式批準該公約后，更是在國內層面進行了諸多實踐予以響應。這其中最大的成果莫過于在2002年1月1日開始施行的《中華人民共和國防沙治沙法》，這部法律是中國也是世界上通過的第一部關于防沙治沙的國內專門法律。

《防沙治沙法》作為中國沙漠化防治的一部專門法律，將我國以往控制沙漠化的技術和管理經驗上升為法律原則和具體制度，在較大范圍內實現了資源立法跨部門的融合，兼顧預防與治理，為土地沙漠化的有效防治提供了法律依據和制度保障。《防沙治沙法》從實施至今，在我國土地沙化防治事業中作用顯著，但不能否認，其不論是從規范還是功能上都存在不足之處值得商榷和改善。同時作為對《聯合國防治沙漠化公約》的國內立法響應，將《防沙治沙法》與公約進行比較研究，也有利于從更加全面的角度對《防沙治沙法》進行完善。

一、立法目的和防治客體的規定

《防沙治沙法》開宗明義的規定了立法目的，即“預防土地沙化，治理沙化土地，維護生態安全，促進經濟和社會的可持續發展”。這一原則性規定無疑是我國環境立法二元性特征的體現，既強調環境治理也兼顧經濟發展。同樣在本法第三條關于原則的規定中，第三款“保護和恢復植被與合理利用自然資源相結合”和第五款“改善生態環境與幫助農牧民脫貧致富相結合”也是這種二元立法的體現。國內學界對于環境立法應該堅持一元性還是二元性一直有爭論，應該說兩種觀點各有道理。我認為，我國作為一個一段時期內經濟社會都將相對落后的發展中國家，在現階段環境立法中堅持二元性有其實際意義。《沙漠化公約》序言部分第九段也有“意識到可持續的經濟增長、社會發展和消滅貧困是受影響的發展中國家……的優先任務，對可持續能力目標的實現至關重要豎”的文字，由此可見，在世界范圍內發展中國家環境立法的二元性也是得到認可的。

《防沙治沙法》第2條規定了本法的防治客體，這部分與《沙漠化公約》第1條“用語”相類似，其功能在于明確規范所指向的具體權利義務客體以及解釋該法中具體用語的含義，但是將這兩者相比較，可以明顯看出我國《防沙治沙法》的規定較為籠統，缺乏操作性。如其第二條第三款：本法所稱沙化土地，包括已經沙化的土地和具有明顯沙化傾向趨勢的土地。具體范圍，由國務院批準的全國防沙治沙規劃確定。在筆者看來，這個“沙化土地”的“具體范圍”并非一個隨時間不斷變化的范疇，完全可以在本法中予以明確規定，沒有必要再授權另行規定。相比較而言《沙漠化公約》雖然是一個抽象性的國際文件，此類規定卻比《防沙治沙法》更加詳細、具體、有可操作性，如其第1條（g）款：“干旱、半干旱和亞濕潤干旱地區”是指年降水量與潛在蒸發散之比在0.05至0.65之間的地區，但不包括極區和副極區。正如有學者所言，我國《防沙治沙法》更傾向于概念型法律而不是實施型法律，它必須借助具體的技術規則和相關的法律釋義才能更具操作性豏。重全面而輕具體，重概念而輕實施，缺乏操作性之弊病，不得不說是《防沙治沙法》乃至我國整體環境立法的局限。

二、防沙治沙規劃的得與失

《防沙治沙法》用一章的篇幅規定了防沙治沙的規劃問題，申明了“防沙治沙實行統一規劃”，并規定了從國務院主管部門和有關部門到省、自治區、直轄市人民政府以及市、縣人民政府等各個級別規劃的制定、批準、修改等事宜。其中第12條關于“沙化土地禁封保護區”的創設性規定是比較成功的。《防沙治沙法》第12條第2款規定：在規劃區內不具備治理條件的以及因保護生態的需要不宜開發利用的連片沙化土地，應當規劃為沙化土地禁封保護區，實行禁封保護。沙化土地禁封保護區是繼自然保護區、土地生態功能保護區之后增加的一種新的保護區類型，在《防沙治沙法》第22條中進一步規定了對沙化土地禁封保護區進行嚴格保護的具體措施，涉及保護區內植被保護、移民和農牧民安置以及建設活動三個方面主要內容。第43條規定了違反上述規定所要承擔的法律責任?？梢哉f《防沙治沙法》中對沙化土地禁封保護區嚴格保護制度的規則和功能設計是較全面的，從保護區的劃定到保護的內容再到法律責任都有明確具體的規定，使該制度起到了花錢少、收效大的作用。

防沙治沙規劃的不足之處主要在與相關規劃及法律規定的銜接方面，尤其是《土地管理法》中規定的土地利用總體規劃制度。《土地管理法》規定了土地利用總體規劃制度，該制度主要著眼于土地利用，防沙治沙規劃總體上應當屬于土地規劃體系的一部分。《防沙治沙法》中也強調了防沙治沙規劃應與總體土地規劃相協調，“防沙治沙規劃應當與土地利用總體規劃相銜接”豐。但這兩者之間卻存在銜接問題?！锻恋毓芾矸ā芬幎ㄊ?、自治區、直轄市的土地利用總體規劃報國務院批準，而《防沙治沙法》卻規定省、自治區、直轄市的防沙治沙規劃報國務院或者國務院指定的有關部門批準。這就容易導致同一體系內的規劃要分報不同機關審批豑。此外，《防沙治沙法》作為后法，卻沒有規定鄉鎮層面土地利用的防沙治沙規劃，這無疑是該法的一大漏洞。

三、權利義務的縱向細化和區別規定

《防沙治沙法》中關于權利義務（主要是義務）的主體及承擔的規定比較泛泛，多使用“沙化土地所在地區各級政府”這樣的用語，而且防治措施的實施規定多是在地方層面的橫向規定，缺少“國家-省市-縣鄉-特殊地區”這樣成體系的縱向規制。在權利義務的橫向劃分上，也沒有考慮到對土地沙化特別嚴重地區進行區別對待。法律要解決的核心問題就是權利義務的分配，環境保護法律因為主要以義務規定為主，這種分配設計合理與否就顯得尤為重要。不管是為了實施以保護環境為目的的國際公約，還是為了履行對人類環境權或對國際條約的義務而建立國內立法，都應當致力于解決環境義務的分擔和履行問題豒。在權利義務分配方面，《防沙治沙法》不妨向《沙漠化公約》吸取經驗。

《沙漠化公約》的第二部分“總則”中規定了三類義務，即所有締約方的一般義務、受影響國家締約方的義務和發達國家締約方的義務，還特別規定了非洲“應優先考慮”的優先地位豓?！斗郎持紊撤ā房梢孕Х麓朔N立法方式，在現有基礎上將防沙權利義務體系進行從上到下系統性且有區別的進一步細分，確定國家、各省市、各縣鄉乃至各單位和個人的具體權利義務。目前，除了國家有綱領性的《防沙治沙法》以外，只有甘肅、陜西等少數幾個省制定了相關實施條例，這是遠遠不夠的豔。效仿《沙漠化公約》的規定，可以細分并區別防沙治沙權利義務為國家層面上的一般義務、土地沙化嚴重省市的特殊義務、其它省市的扶助義務及共同治理義務、荒漠化嚴重的縣鄉的優先地位及特殊義務，以及具體治沙機構的義務等等。這樣層層確定并區別規定權利義務，有利于各級機關協調性的增強、有效率地進行工作安排、避免重復或者出現漏洞；也有助于真正做到“統一規劃，因地制宜，分步實施，堅持區域防治與重點防治相結合”的原則豖。

四、參與機制——政府主導與群眾決策

在預防和治理土地沙漠化的事業中，群眾的參與無疑意義重大。公眾參與原則作為環境法的一項基本原則，包括環境知情權、環境決策參與權、環境監督權和司法救濟權豗，其中決策參與權是核心環節?！斗郎持紊撤ā分袑θ罕妳⑴c給予了規定，如第24條：國家鼓勵單位和個人在自愿的前提下，捐資或者以其他形式開展公益性的治沙活動。但通覽全法，可以明顯看出《防沙治沙法》的基調是“政府主導、群眾參與”，是一種“自上而下”的法制模式，強調中央整體控制和政府在環境保護中的主導作用豘。在這種模式下，政府處于明顯的優勢和主動地位，公民雖然擁有某些表達和參與的權利，但仍缺乏表達自我利益需求的機會和途徑，尤其因為決策環節的權利缺失，使其往往是被動的接受法律、政策的確定?？偟膩碚f，就是政府是政策制定中公民參與的發起者，公民參與模式和選擇途徑也都是由政府來決定的。正如缺少罷免權的選舉權不是真正的選舉權，缺少決策權的“參與”也并不能稱其為真正的參與。目前《防沙治沙法》中的規定并不能真正喚起民眾參與治沙防沙的熱情。

在群眾參與這一點上，《沙漠化公約》的規定顯然更全面也更徹底。這首先是因為公約采取了一種“自下而上”的立法模式。一般來說，國際環境條約都是首先確定一個全球性行動目標，而后根據締約方的責任和義務等分配具有法律約束力的行動指標，即所謂“框架條約-議定書”模式豙。《沙漠化公約》反其道而行之，允許各締約方根據各自的國情和發展優先自主決定其參與防治沙漠化的戰略方針和具體措施，而后采取承諾的方式自我確定并提交“國家行動方案”，以供交流和審查之用。在這種“自下而上”政策的引導下，對各國的強制性約束弱化，而激勵機制和群眾參與的作用得到了更多的強調。如《公約》第10條第2款（f）項：設法在地方、國家和區域各級讓非政府組織和當地男女群眾，特別是資源的使用者，包括農民和牧民及他們的代表組織，有效參與國家行動方案的政策規劃、決策、實施和審查。在公約附件二（亞洲地區執行附件）中，還特別強調了受影響國家締約方在擬定國家行動方案時應“特別重視第10條第2款（f）項”豛。由此可見，公約的群眾參與是一種囊括了決策、實施和審查各個階段的全面而充分的參與，比較之下，《防沙治沙法》第31條中“沙化土地所在地區的地方各級人民政府，可以組織當地農村集體經濟組織及其成員在自愿的前提下，對已經沙化的土地進行集中治理”的規定則顯得無力的多。

五、支持和保障措施——資金機制和激勵機制

預防和治理土地沙漠化是一項巨大而持久的工程，必須有充足、穩定的資金來源加以支持，因此也必須要有一套實用、有效率的資金機制予以保證，否則一切都會是紙上談兵的空談。對此，《防沙治沙法》在第5章“保障措施”中有相關規定，要求各級政府在財政預算中安排防沙治沙資金項目，在安排扶貧、農業、水利等其他項目時注意根據情況設立防沙治沙子項目，給予從事防沙治沙活動的單位和個人以資金補助、財政貼息、稅費減免等形式的政策優惠，對防沙治沙方面的科學研究與技術推廣給予資金補助、稅費減免等優惠政策；并且規定任何單位和個人都不得截留、挪用防沙治沙資金，審計機關應當依法對資金使用情況進行審計監督。由此可見，我國防沙治沙資金機制基本是單一的政府撥款并監督的模式，是政府提供資金而不是由政府協調的“多種來源的融資辦法、機制和安排以及評估”豜，而顯然后種方式的資金機制涉及面更廣、更具有參與性和激勵性。

在這一方面，《沙漠化公約》的一些規范很值得我們借鑒，如：“酌情便利建立各種機制，如國家防治沙漠化基金，包括非政府組織參與的基金”豝；“國家在籌集資金、擬定以及執行各項方案和保證個團體在地方一級獲得資金等方面，也應利用參與，包括非政府組織、當地團體和私營部門的介入”豞，等等?！斗郎持紊撤ā返谌龡l規定了防沙治沙工作應當遵循的七項原則，從最后兩項可以看出，國家希望并鼓勵社會企事業單位、各個社會團體組織（即非政府組織）和個人參與到荒漠化的防治工作中，并承諾保障參與防沙治沙工作的組織、團體和個人的合法權益；第八條還規定對于在防沙治沙工作中做出顯著成績的單位和個人及做出突出貢獻者，由人民政府給予表彰和獎勵。但在現實中，由于防沙治沙民間參與活力的缺失，即使有民間團體或者個人符合上述原則性規定的條件，規定的保障和獎勵也很少真正落實，這樣的現狀嚴重打擊了治理者的積極性和熱情，也使得《防沙治沙法》中的上述規范流于形式。

（作者：中國海洋大學法政學院2010級研究生，研究方向：國際環境法）

注釋：

崔選民主編.2006中國能源發展報告.社會科學文獻出版社，2006年，第459頁.

參見《聯合國防治沙漠化公約》序言部分.

杜群.防治土地荒漠化的資源法律問題及其對策--以甘肅省石羊河流域為例.法學評論.2004年第1期.

參見《防沙治沙法》第十三條。

于文軒，周沖.我國荒漠化防治立法的缺陷及其應對--以土地利用規制為視角.農業環境與發展.2009年第1期.

徐祥民.環境權論--人權發展歷史分期的視角.中國社會科學.2004年第4期.

參見.公約.第4、5、6、7條。

任亞寧.我國土地荒漠化的基本法律問題研究.科協論壇.2007年第4期（下）.豖參見.防沙治沙法.第三條（一）.豗周珂主編.環境與資源保護法（第二版）.中國人民大學出版社，2010年，第43頁.

豘陳德敏，胡耘通.中國防治荒漠化的法律應對——來自UNCCD的啟示.重慶大學學報（社會科學版）.2010年第16卷第5期.

豙劉惠榮主編.國際環境法.中國法制出版社，2006年，第4頁.

豛參見.公約.附件二第3條第2款.

豜參見.公約.第21條第1款（b）.

豝參見.公約.第21條第1款（d）.

豞參見.公約.第21條第3款.