“改革設計模式”之改革

國家治理就是國家通過一系列的制度安排和制度執行來實現對國家和社會管理的過程。當前我國正處于社會轉型期，許多制度安排與社會現實相比，存在一定的滯后性，因此當前乃至很長一段時間內，國家治理的重要內容就是改革。改革本身既是國家治理的一部分，同時也是推動國家治理不斷改良的重要動力。可以說，改革的成敗對未來國家治理的優劣有著至關重要的作用。

改革模式正在改變

國家審計與改革之間存在著天然的聯系。國家審計作為一種監督手段，目的是通過監督，規范和制約國家權力的運行，從而確保財政資金安全和國家經濟安全。而規范權力運行，防止權力濫用和權力失控，除了依靠監督檢查外，更重要的是要依靠構建有效的制度來制約權力。當前我國屢查屢犯的違紀違規行為以及財政資金的低績效，往往與制度的落后有很大的關系。因此，要深化審計成效，除了處罰違紀違規行為外，必須要注重從制度上尋找問題的根源，并對制度進行改革。從這個意義上來說，現階段，改革是審計監督的必然結果。

改革可以分為改革設計和改革執行。所謂改革設計，就是對改革的理念、方針、基本內容、實現路徑及實現步驟進行總體的規劃，即為改革作一幅藍圖。改革執行即貫徹落實改革政策。我國三十多年來的改革過程中，一個鮮明的特點是改革頂層設計比較模糊，也就是所謂的“摸著石頭過河”。直到黨的十七屆五中全會和“十二五”規劃建議中，才提到加強“改革頂層設計”這一理念，體現了黨中央對改革頂層設計這一問題的重視。

而在過去的改革過程中，由于是“摸著石頭過河”，因此各個行業的改革權力往往先由政府授權給主管部門，由其對應的主管部門主導，各個政府主管部門自己進行改革設計，然后再自上而下貫徹改革。這種改革模式的優點是，主管部門對自己所管理的行業中存在的問題研究的比較透徹，因此在設計改革方案時，往往能切中要害，而部門主導的改革執行起來也比較有力，往往貫徹比較徹底，從而提高了改革的效率。

但是，主管部門主導的改革也存在著嚴重的問題。首先，部門利益往往在改革中得到保留甚至強化，利用改革的契機進行權力“設租”、“尋租”的情況也時有發生。

其次，主管部門在改革與利益取舍之間存在“囚徒困境”。主管部門在政策執行過程中時刻面對來自系統內產生的財政、管理等諸多方面問題的困擾，要從根本上解決這些問題并從根本上避免問題的再次發生面臨很多體制、機制和制度方面的深層次障礙，需要從根本上進行改革。但改革又會不可避免地消減本部門權力，影響本部門利益。

再次，主管部門成為“管制俘虜”的問題時有發生。由于政府部門存在自身利益，在管制過程中長期與被管制對象接觸，容易受被管制對象誘導，產生“管制俘虜”問題。

由于改革設計的偏差，改革會留下許多問題。國家審計機關如果僅從政策執行角度進行觀察和分析，則不可能從根源上解決問題，必須站在更高的層面上，即改革設計的層面上看問題并提出改革建議和改革方案，才能解決根本問題。

改革設計的參與者考量

國家審計參與改革設計，與其他主管部門相比至少有三大優勢：

首先，與主管部門相比，審計機關橫向信息相對更為全面。由于國家審計監督對象比較廣泛，因此審計機關有機會接觸財政資金所涉及到的各個部門，可以從面上了解更多的信息，看問題的高度可以更高，視野更加廣闊，對改革中問題的共性和個性可以有更好的了解。因此，審計部門能夠從整體上看待問題，從而為改革設計奠定良好的信息基礎。

其次，與主管部門相比，審計機關利益比較獨立，不容易受既得利益的羈絆。改革初期，由于改革是一種“帕累托改進”，可以說“人人皆受益”，因此改革的阻力比較小。但是，隨著改革進入深水區，當前乃至今后的改革，很難出現任何人利益都不受損的情形，要進一步推進改革，就必須調整現有利益格局。而主管部門由于在主管的行業中存在著各種利益，部門利益的困擾和管制俘虜問題的存在，使得主管部門的改革設計中很難做到完全公正。而審計部門則不同，審計部門雖然監督范圍廣泛，但是在各個行業基本都沒有太多的利益瓜葛，與其他主管部門相比，審計部門利益最為獨立，最不容易受利益關系羈絆，因此在改革設計中能夠更加客觀公正。

再次，審計機關的工作特點是帶著批判思維進行建設，有利于改革設計。改革必須要打破現狀，并且同時要建設新制度，而審計部門的工作視角是以批判的眼光來審視被審計對象，在審計過程中，思考問題的模式是“先破后立”，即找出問題，尋找問題的本質和根源，然后探索新的制度安排來解決問題，這種思維模式有利于改革設計。

國家審計雖然在改革設計中有很多優勢，但是，在當前的國家審計實踐中，在政府改革設計中，審計部門很多時候仍處于“缺位”狀態，造成這種現狀的主要原因有：

第一，審計重制度執行，不重制度設計的思維定勢的影響。審計部門的傳統業務以合規性審計為主，比較重視政策執行情況。合規性審計是通過行為與制度之間的比對，從而以現有制度為評價依據，對行為進行評價。在這一過程中，審計人員評價的對象是被審計對象的行為，而不是制度本身。但是改革需要對制度進行調整，因此在改革設計之前必須對法規政策本身進行評價，而審計部門這方面的實踐還不多，審計中都很少關注制度的整體評價，即使有制度評價內容，一般也是從對制度執行層面出發，而很少有從制度初始設計角度出發來進行思考和評價。第二，國家審計制度自身的約束。當前我國的國家審計機關設置在政府序列之中，是各級政府組成部門，與其他政府部門是平級關系。如果審計部門進行改革設計，則一方面在某些問題上會被其他部門認為是“越權”行為；另一方面，某些改革牽涉到政府全局性問題，作為政府組成部門要對政府全局性的制度安排提出批判和改進意見，難度比較大。

第三，審計評價體系尚不完善。審計評價體系是國家審計進行評價的標尺，由于我國正處于社會轉型期，國家審計工作也處在轉型階段，而過去國家改革的頂層設計又比較模糊，導致了我國的審計評價體系尚不能適應改革設計的需要。以政府公房經營租金收入對財政的影響來說，現代政府應當是稅收政府，除稅收外，政府不應當也沒有必要擁有過多的經營性資產和經營性收入，這樣體現了政府用公共服務來換取收入，依賴于納稅人，最終受制于納稅人的國家治理模式。但是這種理念并不能得到我國現有的審計評價體系的支撐。作為地方政府來說，現實是自分稅制改革之后，財權與事權不匹配，地方政府財政支出壓力較大，僅靠稅收無法維持正常運轉，擁有經營性財政收入，對解決現實問題有著積極的意義。在國家最高審計機關沒有明確將稅收政府目標納入審計評價體系中時，地方審計部門以稅收政府目標作為審計評價依據進行改革設計，很難得到地方政府領導人的認同。因此，在這種情況下，審計部門的選擇必然是放棄這種改革設計的選擇，導致了審計部門事實上的“缺位”。

要擴大國家審計在國家治理中的影響，國家審計就必須積極參與改革設計中，做到“到位”而不“缺位”。

如何參與改革設計

在改革設計中，國家審計可以發揮三大作用：

第一，為黨和政府領導人的改革設計提供決策信息。黨和政府領導人進行改革設計時，需要得到準確而公正的信息，方能做出正確的決定。審計部門服務于黨委和政府的重要方式之一就是向黨委和政府提交審計中掌握的各種信息。在黨和政府領導人進行改革設計時，各個利益相關主體都會通過各種方式來施加影響，例如向領導人提供對自己有利的信息或隱瞞對自己不利的信息。而審計部門由于公信力較強，向領導人提供的信息往往能得到重視，因而對改革設計可以起到非常重要的作用。

第二，提出改革設計方案，引導各項改革。審計部門對審計中發現的問題進行深入處理時，往往會牽涉到改革問題。這時候就需要審計部門進行改革設計，提出改革方案，并通過審計整改或者通過向本級政府匯報來引導和推動改革。

第三，對主管部門的改革設計進行制約，防止部門利益影響改革。在主管部門主導的改革設計中，不可避免的會摻雜了部門利益的因素，在漸進式改革中，有些部門利益的訴求是合理的，但是也有一些部門利益的訴求是不合理的，審計部門應該從改革大局出發，對改革設計中不合理的部門利益訴求作出否定性評價，從而對主管部門的改革設計進行制約。