財政被“審”出的“軟問題”

受國務(wù)院委托，6月27日，劉家義審計長向十一屆全國人大常委會第27次會議作了《關(guān)于2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。今年審計工作報告一個最大的特色是更加注重反映了財政管理中制度不健全、管理不科學(xué)、政策目標(biāo)未實現(xiàn)等“軟問題”，觸及到了財政管理的深層次問題。

筆者對其中的六個方面問題進行了梳理。

一是政府預(yù)算收支不完整。今年的審計報告首次提出“中央預(yù)算管理完整性”問題，明確指出，當(dāng)前我國政府預(yù)算還未能覆蓋全部收支。例如：商務(wù)部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部2008年以來接受的國外無償援助資金收入62.09億元、支出10.92億元未納入預(yù)算管理；中央公共財政國庫集中支付上年累計結(jié)余628.92億元，編入部門預(yù)算的僅有300.21億元（占48%）；12個部門的12項政府性基金上年累計結(jié)余52.72億元，均未編入部門預(yù)算；等等。

以上揭示的政府收支未納入預(yù)算管理的問題不可謂不嚴重。作為國家最高權(quán)力機關(guān)的人民代表大會，其代表審議的只是殘缺不全的預(yù)算，人大監(jiān)督的效力也就大打折扣，最高權(quán)力機關(guān)的權(quán)威也就無從談起。從長遠看，還是應(yīng)完善法律制度，樹立人大的權(quán)威，切實將政府收支全部納入預(yù)算，重大預(yù)算調(diào)整事項應(yīng)向全國人大常委會報告，逐步建立國家的政府財務(wù)報告制度。

二是預(yù)算下達時間滯后、預(yù)算執(zhí)行率低。審計報告指出，按要求，預(yù)算追加原則上應(yīng)于9月30日前完成，部分特殊事項最遲不得超過12月20日。但2011年中央預(yù)算投資計劃中，有149.54億元（占4%）是9月30日后才下達的；追加的部門預(yù)算中，有592.64億元（占36%）是9月30日后辦理的，其中146.45億元是12月20日后辦理的；還有21個部門2010年決算是超過規(guī)定期限批復(fù)的。由于客觀情況與年初預(yù)期差距較大，至2011年底中央本級代編和據(jù)實結(jié)算政策性補貼預(yù)算有22%未執(zhí)行，形成結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金447.18億元；中央預(yù)算投資安排的6個項目進展緩慢，7000多萬元財政資金閑置或滯留。在中央部門預(yù)算執(zhí)行中，有212.87億元（占審計資金總額的15%）當(dāng)年未執(zhí)行。

這反映出我國預(yù)算編制的科學(xué)性和嚴肅性有待提高，剛性不強，約束力有限。反觀美國，美國聯(lián)邦政府預(yù)算的編制一般要經(jīng)歷10個月以上的時間，大多要經(jīng)過議會激烈辯論才能通過，而且預(yù)算的約束力非常強。1995年11月14日至19日、1995年12月16日至1996年1月6日，美國聯(lián)邦政府的部分機構(gòu)就曾經(jīng)兩度出現(xiàn)預(yù)算得不到國會批準(zhǔn)而關(guān)門的現(xiàn)象。

三是轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)制度上的缺陷。從審計情況看，2010年，中央財政安排轉(zhuǎn)移支付2.73萬億元，是1994年的11.45倍。隨著中央財政收入規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付總量的大幅增長，財政體制和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理的問題逐漸在財政運行中顯現(xiàn)出來。

一方面，轉(zhuǎn)移支付在財政支出中占比較高。2010年，中央財政支出的56%是對地方的轉(zhuǎn)移支付；審計的90個縣財政支出2630.50億元中，上級轉(zhuǎn)移支付占46%，其中50個中西部縣占比達71%。轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財政體制的修正補充機制，變成了對部分基層政府進行財力分配的主導(dǎo)機制。

另一方面，專項轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比較高。2010年，在中央轉(zhuǎn)移支付總額2.73萬億元中，專項轉(zhuǎn)移支付為1.41萬億元，再加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有明確用途的2622.2億元，共計有61.7%的轉(zhuǎn)移支付是有規(guī)定用途的。

此外，部分專項資金具有設(shè)置交叉重復(fù)、部門多頭管理和分配的現(xiàn)象。按現(xiàn)行辦法，有些用途類似的專項資金，涉及多個管理部門和多個項目。由于監(jiān)管未形成合力，加之資金撥付鏈條長，此次審計的90個縣發(fā)現(xiàn)多頭申報、套取和挪用財政資金等問題金額3.32億元。借鑒國外在轉(zhuǎn)移支付立法建設(shè)上的先進經(jīng)驗，我國應(yīng)該加快推進財政轉(zhuǎn)移支付專門立法，科學(xué)合理劃分各級政府的事權(quán)與財權(quán)，依法確定合理適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，切實解決轉(zhuǎn)移支付在中央財政支出中占比高、專項轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比高的問題，建立健全財政轉(zhuǎn)移支付的管理和監(jiān)督機制，杜絕地方“討價還價”、“ 跑步（部）前（錢）進”等現(xiàn)象的發(fā)生。

四是政府采購缺乏有效監(jiān)督制約。審計報告指出，由于政府采購標(biāo)準(zhǔn)的制定和采購代理機構(gòu)的資格認定、審批、授予、考核、處罰全部都由財政部一家負責(zé)，審批監(jiān)管不夠嚴格，也缺乏有效的監(jiān)督制約，并由此引發(fā)了一些問題。審計發(fā)現(xiàn)，在財政部授予甲級資格的633戶采購代理機構(gòu)中，有129戶社會保險費繳納證明與實際繳納情況不符；未按規(guī)定向國務(wù)院報告6家集中采購機構(gòu)的考核結(jié)果，也未依法處理涉嫌違規(guī)的單位和個人。

據(jù)有關(guān)資料顯示，2011年我國政府采購規(guī)模突破1萬億元，占全國財政支出的10%，如缺乏有力的監(jiān)督制約，勢必會導(dǎo)致權(quán)力過于集中和“集中腐敗”問題的發(fā)生。為此，應(yīng)建立健全政府采購的法律體系，建立資金預(yù)算、采購執(zhí)行、監(jiān)督審計既相互分離又相互制約的協(xié)調(diào)機制，規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益。

五是“三公經(jīng)費”基本概念不清、標(biāo)準(zhǔn)不明確。審計報告指出，目前我國對“三公經(jīng)費”概念不清晰、口徑和標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范，不利于發(fā)揮約束和控制作用，也容易造成社會公眾誤讀。有的老百姓視“三公經(jīng)費”為政府部門工作人員公款出國旅游、公車私用和公款吃喝的同義詞，而目前政府在公開“三公經(jīng)費”時沒有進行必要的解釋，有可能令社會公眾產(chǎn)生誤解。

筆者認為，國家應(yīng)借鑒國外預(yù)算管理的經(jīng)驗，明確并細化預(yù)算的項目和標(biāo)準(zhǔn)，盡快研究界定“三公經(jīng)費”概念和口徑，健全和完善支出標(biāo)準(zhǔn)，并嚴格審核管理和監(jiān)督檢查，促進提高“三公經(jīng)費”預(yù)算的準(zhǔn)確性和執(zhí)行的嚴肅性。另外，對審計報告反映的基本支出定員定額等標(biāo)準(zhǔn)上不統(tǒng)一的其他問題，也應(yīng)舉一反三，明確預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，完善預(yù)算管理的制度和規(guī)定，以便執(zhí)行和考核監(jiān)督。

六是地方政府變相減免財政性收入或虛增財政收入。審計報告指出，一些縣在招商引資中變相減免財政性收入，有的存在虛增財政收入現(xiàn)象。54個縣中，有53個在2008年至2011年間出臺221份與國家政策相悖的優(yōu)惠政策文件，將相關(guān)企業(yè)上繳的稅收、土地出讓收入等70.43億元返還企業(yè)。同時，一些縣在無真實收入來源的情況下，通過列收列支的方式空轉(zhuǎn)土地出讓收入或以財政借款等方式繳稅，造成虛增財政收入33.13億元。

以上問題由來已久，在某些地區(qū)甚至非常普遍，這也反映出某些地方政府沒有真正落實國家科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略要求，片面追求GDP、財政收入等指標(biāo)的完成。為此，國家應(yīng)完善對地方政府的政績考核模式，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠和變相減免財政性收入等政策，維護稅法的統(tǒng)一公平，促進地方經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。