地方舉債權(quán)又回原點(diǎn)

6月26日上午，全國(guó)人大常委會(huì)審議預(yù)算法修正案草案。其中，地方政府舉債權(quán)尤為引人關(guān)注。草案中明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，只有法律或國(guó)務(wù)院規(guī)定才可由財(cái)政部代地方政府發(fā)行債券。

禁止地方政府舉債，其實(shí)并不算新規(guī)定。自1995年施行的現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》就明確規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。不過(guò)，這并未阻擋地方以各種變相方式舉債的腳步，近些年地方政府債務(wù)急劇上升達(dá)十萬(wàn)多億元。

面對(duì)既定事實(shí)，《預(yù)算法》修正案是該繼續(xù)維持舊有規(guī)定，還是進(jìn)行調(diào)整變革？這成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該借《預(yù)算法》的修訂，明確地方舉債的原則、制度框架和程序，賦予地方政府舉債的權(quán)利。而《預(yù)算法》修訂案征求意見(jiàn)稿中，也擬從法律層面賦予省級(jí)地方政府有限的舉債權(quán)。“根據(jù)法律規(guī)定或者經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，省、自治區(qū)、直轄市政府可以舉借一定額度用于特定支出的國(guó)內(nèi)債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。”

如今，二次審議的修正案草案刪除了一審稿中關(guān)于地方政府舉債的規(guī)定，秉承了現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于嚴(yán)格遵循編制預(yù)算不列赤字的原則，把這場(chǎng)地方舉債權(quán)的禁放之爭(zhēng)重新拉回原點(diǎn)。應(yīng)該說(shuō)，維持禁止地方政府舉債的規(guī)定是一種明智之舉。畢竟，地方政府缺乏還債的來(lái)源和機(jī)制，再加上地方債務(wù)并沒(méi)有納入到地方預(yù)算，其規(guī)范性、約束性和透明性的缺失，大大增加了債務(wù)償還的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

然而，不放開(kāi)地方政府舉債，并非這場(chǎng)爭(zhēng)論的終點(diǎn)。事實(shí)上，當(dāng)我們暮然回首，不得不重新面對(duì)地方舉債禁而不止的尷尬。顯然，在地方政府大量變相舉借各類債務(wù)成為公開(kāi)秘密的當(dāng)下，我們不僅要維護(hù)預(yù)算法的剛性，更要反思地方舉債的深層次癥結(jié)。

地方政府熱衷舉債，原因大致有三：一是分稅制后地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。近年來(lái)，地方政府公共管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)不斷加重，地方政府層級(jí)越低，增加開(kāi)支的壓力相對(duì)越大。與事權(quán)和開(kāi)支相比，地方政府的財(cái)源明顯不足，不得不舉債度日。二是地方政府職能轉(zhuǎn)換不到位。地方政府作用與市場(chǎng)作用的關(guān)系尚未理順，是地方政府債務(wù)膨脹的深層次原因。目前，地方政府仍然做著許多本應(yīng)由市場(chǎng)、企業(yè)去做的事情。地方政府職能越位，必然導(dǎo)致其債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加劇。三是行政管理體制缺乏約束機(jī)制。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績(jī)”，獲取政治資本，不惜一切大肆融資舉債，用于“形象工程”和“政績(jī)工程”建設(shè)。由于本人不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，一些地方官員在舉債時(shí)往往毫無(wú)顧忌，只管借錢舉債而不計(jì)成本、效益，更不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪。禁止地方政府舉債，關(guān)鍵要消除利益驅(qū)動(dòng)。一方面，細(xì)化地方政府事權(quán)，加快地方政府職能轉(zhuǎn)換，減輕其財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，探索地方政府負(fù)債規(guī)模、舉債行為任期化，健全政府債務(wù)清償責(zé)任制度，對(duì)于盲目鋪攤子、上項(xiàng)目，造成決策失誤和經(jīng)濟(jì)損失的政府負(fù)責(zé)人，要嚴(yán)肅追究行政和法律責(zé)任。