淺探行政問責制度路徑構建

行政問責制概念之界定

行政問責制，是指行政機關及其公務員在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或過失，不履行或不正確履行政治責任、法律責任、道德責任，以致影響行政效率和行政秩序，貽誤行政工作，或損害行政相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，而由相應的問責主體對其進行責任追究的制度。其類型主要包括：第一、政治責任：是指政府機關及其工作人員的所作所為，必須符合政治角色，如果政府決策失誤或行為有損國家和人民利益，雖不受法律追究，卻要承擔政治責任。目前，在我國，政治責任主要依靠人大監督追究，手段包括質詢、罷免、特別調查等。第二、法律責任：法律責任是責任主體因違反法定義務而必須承擔的某種不利后果，主要為行政法律責任，即“行政責任是行政主體及其執行公務的人員因行政違法或行政不當，違反法定職責和義務而應依法承擔的否定性法律后果。” 第三、道德責任：在現代民主社會，就是要求行政機關公務人員按照社會倫理道德以及個人操守的最高標準行事，并承擔維護全體人民公共利益、忠于人民的義務等道德意義上的責任。道德責任不以違法為前提。該責任主要依靠行政人員的倫理自律性和新聞媒體與公眾輿論的追究機制來實現。

行政問責制度化現實困境分析

自“非典”大規模問責相關責任領導以來，“行政風暴”席卷南北，這些雷厲風行的“行政風暴”引起了社會的廣泛關注和熱議。從重慶的打黑風暴，到北京的掃黃風暴，再到武漢的治庸風暴，戰果豐碩，行政問責制度化取得一定實效。但行政問責制在立法層面和實踐中還面臨著諸多困境，建立真正長效的行政問責機制仍然任重道遠。主要表現為：

（一）立法層面：第一，法律位階低，適用范圍窄，缺乏權威性。雖然在上文中已經列舉了三部有關行政問責的法律，但是尚無全國人民代表大會及其常委會制定的與行政問責有關的狹義上的法律，除《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》和《行政機關公務員處分條例》等為數不多的的幾部行政法規外，專門規定問責制的規范性法律文件大多屬于國務院部門規章和地方政府規章。而這些規章不能超越本部門的權限范圍或是只能在其管轄的行政區域內適用，或是只能在特定行政區域的某個領域發揮一定的作用，適用領域狹窄，權威性低。第二，法律規定不一，缺乏統一性。目前，我國行政問責制的法律規定以地方政府規章為主，各地制定的規范性法律文件在行政問責的對象、范圍、標準、程序以及責任形式等方面都各不相同，缺乏統一性和嚴肅性。就問責范圍而言，不同的地方政府規章的規定差別很大，以至于出現這樣的情況：對于同樣的違法或不當行為，在這個地方要被問責，在另一個地方卻不被問責；在此地要承擔這樣的法律責任；在彼地卻要承擔那樣的法律責任。第三，法律規定過于籠統，缺乏可操作性。在現有的關于問責的規范性法律文件中，相當一部分只有原則規定，內容過于簡單，在實踐中難以操作。如《深圳市行政機關工作人員行政過錯責任追究暫行辦法》第27條將行政過錯分為“一般過錯”“嚴重過錯”“特別嚴重過錯”，而具體如何區別這些情形卻沒有相應規定，這樣的法律規定不僅過于抽象，缺乏可操作性，而且有的地方在制定政府規章時，照抄照搬，缺乏針對性和實用性。在這種情況下，行政問責的隨意性就增大，存在避重就輕的現象。

（二）實踐層面：第一，重“外壓式” 問責輕“自主式”問責：我國一些地方的行政問責，其成效取決于媒體與社會的關注度。其表現是，只有某個事件引起強烈的輿論關注時，有關部門才啟動問責制，處理幾個官員給輿論一個交代。屬于典型的“火線問責”，即是在媒體和輿論的外在驅動下，在重大突發事件造成民憤的壓力下，促使政府對其官員進行免職問責，缺乏“違規即追究”的內在責任動力，輕視問責法律法規，僅對執行環節進行問責，屬于典型的事后問責型。如果缺乏輿論關注或壓力較小的事件，問責程序就很難運轉起來，問責力度就明顯疲軟。第二，重“事后補救”輕“事前預防”，重問責行動、結果，輕問責理念、過程。縱觀這一次次掀起的轟轟烈烈的“問責風暴”，幾乎總是事故發生之后才被問責。而行政問責制的初衷是避免重大責任問題的發生，重點在于“預防”政府官員失責行為的發生，時刻提醒政府官員注重自己的言行。就此而言，行政問責制的重心不應僅僅放在責任追究上面，而是更要發揮其“預防”作用。第三，重“輕”責任，輕“重”責任，重“有過”輕“無為”。權責對等是法治社會的一項基本原則，有權必有責。行政機關及其公務員的責任責任包含政治責任、法律責任、道德責任等，這些責任不能相互替代，更不能以“輕”責任逃避“重”責任。由于績效考核體系不完善，“無過便是功”、“不求有功，但求無過”的思想給官員推脫“重”責任以可乘之機，以行政責任代替政治責任、道德責任，為權力腐敗埋下隱患”。

由“風暴”向制度轉變的路徑構建

從掀起的一系列“問責風暴”可以看出，我國的官員問責始終沒有走出“風暴型”的桎梏。風暴刮得多了，就不再具有風暴的效應，其消極作用和影響也會越來越明顯。因為“風暴”的效應具有間歇性、短暫性的特征，不可能從根本上解決我國行政問責體制本身存在的問題。與其在“危機時刻”一次次掀起“問責風暴”，我們更期盼長久有效的問責制度。因此，建立健全完善的具有可操作性的制度、體制和機制是目前的當務之急。

（一）理念先行：制度化的前提。理念是用來闡明制度化的價值和目標的理論和思想，是行動的先導。要形成長效的制度，必須先改變認知體系和知覺架構，亦即理念先行。政府部門及其官員必須牢固樹立憂患意識、責任理念、法治理念、服務理念，才能為“問責風暴”促成制度化提供思想保證。第一、增強憲法意識：憲法意識是人們對憲法的思想、觀點、知識和心理的綜合反映。行政機關及其公務員更應牢固樹立忠于憲法、遵守憲法、維護憲法的尊嚴，其一切行為及活動都應以憲法為根本的活動準則，要切實保證憲法的有效實施。第二、秉持責任理念。責任政府是現代政府建設的核心。問責中民意關注度不高、責任劃分不清、責任意識淡薄、逃避推脫責任等問題與重視民意的常態化、責任規范的制度化極不對稱。秉持責任理念就要形成權責對等意識，把事前“行政作為”（決策、預防等）意識、事中應急意識、事后負責善后意識結合起來，真正達到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的責任境界。第三、形成法治理念。制度化需要有一定的規則來建構，在當前也即法律法規。問責法律法規種類繁多，可操作性差，給“問責風暴”制度化造成諸多人為性障礙，使法律法規的權威性、效力性大打折扣，難免帶有人治色彩。形成法治理念不僅要樹立法律法規的權威和效力，依法問責，而且力圖形成完備的、統一的法律規范，達到制度性威懾的問責目的。

（二）績效問責：制度化的突破口。對政府績效進行評估，是規范行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。績效問責是在考察政府績效水平的基礎上啟動問責程序的一種行政問責形式，體現了社會對政府績效水平的一種基本期待以及政府對其行為效果所承擔的責任。行政問責通常關注的是官員的過錯或過失，而績效問責關注于官員的政績和貢獻，是行政問責制的深化和發展。這對克服“不求有功，但求無過”的責任觀起著至關重要作用。我國的績效問責可考慮在績效指標、績效機構等方面做出探索。績效指標是行政問責制度化的“軟件”，績效機構是問責制度化的載體和組織者。在績效指標方面，把質量、成本、效益、效率、結果、公眾滿意度等納入指標體系中，從“服務對象、其他利益群體、政府服務、信息溝通”四方面規定具體的評估指標，如“部門財務報告陳述、固定資產管理計劃、開展活動花費”等一般性指標和“外部審計報告、內部隔離措施”兩個特別的評估指標，因時因事地以定量和定性方法形成科學、客觀、可操作性的績效指標體系。

（三）官員復出機制：制度化的重要環節。對待被問責官員不可“一問定終身”，“讓有能力的被問責官員合理復出，也是一種政治理念與制度的理性。”為此，構建官員復出機制成為行政問責制度化的當務之急。第一，分類對待承擔各類責任的官員“復出”。在各類官員責任劃分上，要依靠內在驅動力自發自覺啟動問責，不單純從個人利益和主觀判斷出發，不單純依靠媒體和輿論的外在驅動力，公平公開地分清因內部不正之風、不當行政行為、官員道德生活問題而應該承擔的道德責任、政治責任和法律責任（行政責任）。第二，建立官員復出回應機制。官員復出回應機制首先要重視民意。政府要時刻以公眾利益為重，充分保障公眾的知情權、參與權、監督權，就官員復出的事由、依據、程序等內容廣泛征集群眾意見，實行決策承諾制、決策公示制，通過社會調查、聽證制度等完善復出制度的法制化，建立“公眾——回應載體——政府——公眾”的回應流程系統。“問題”官員在群眾認可的基礎上，依據回應流程系統向群眾做一個復出程序說明。

（四）統一立法：制度化的關鍵。制度化“對主體的社會行為既是一種設置，也是一種裁切；前者引導‘合理性’行為，后者則是對非合理性行為的禁戒。”對合理性行為的引導和對非合理性行為的禁戒即為行政問責的規范化，而規范化則需要用制度的形式加以確定，亦即為其立法。雖然我國也已有《中華人民共和國公務員法》、《行政機關公務員處分條例》等多項全國性法律法規行使官員問責職能，各地也出臺了許多地方性行政問責法規規定。然而這些法規的嚴肅性、可操作性和剛性較差，不是專門的行政問責法律法規，難以真正起到以儆效尤、制度性威懾作用。無論從提高意識、轉變問責形式，還是從建立官員復出機制方面，都與制度化自身要求相差甚遠。制定統一的行政問責法已勢在必行。

（作者單位：武漢大學法學院）