行政登記行為探討

登記是公法和私法的交會點(diǎn)，對當(dāng)事人和國家、社會都有重要意義和影響。隨著物權(quán)法的頒布實(shí)施，物權(quán)行為登記制度的確立，登記這種具有重要影響的行為更引起人們廣泛重視。登記的性質(zhì)就一般而言是一種確認(rèn)，但并不是所有的登記都與行政有關(guān)。公法上的登記一般是指國家特定行政機(jī)構(gòu)的行政行為，登記對國家社會事務(wù)的管理和相關(guān)社會關(guān)系的秩序穩(wěn)定具有重要意義。但目前學(xué)界關(guān)于行政登記的性質(zhì)、不同性質(zhì)狀態(tài)下行政登記的區(qū)分等，鮮有直接的討論，似未有清晰的認(rèn)識。本文試圖對這些問題作些初步的探討。

登記的內(nèi)涵與外延

登記，顧名思義就是將相關(guān)事項(xiàng)予以書面記載的行為，它作為管理活動的一種手段或方式在社會生活中得到了廣泛運(yùn)用，種類繁多，范圍涉及到社會生活的各個層面。

登記行為有諸多分類，不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致不同的分類。從登記行為所應(yīng)用的領(lǐng)域角度，可將登記分為私行政登記與公行政登記。

私行政登記是指應(yīng)用于私行政領(lǐng)域的登記行為。所謂私行政是指私人企業(yè)、組織、團(tuán)體的執(zhí)行、管理活動。私行政之內(nèi)涵在于其與“公行政”相對而言之“私”上，即“非公共性”。所謂“公共性”，包括“國家性”與“社會性”。私行政是不具有公共性，不具有公共管理職能的行政。私行政的外延，既包括不具有公共管理職能的企業(yè)、組織、團(tuán)體的執(zhí)行、管理活動，也包括具有一定社會性，擔(dān)負(fù)某種社會管理職能的公共性組織在其不執(zhí)行公共管理職能時(shí)的管理活動。

公行政登記是指應(yīng)用于公行政領(lǐng)域的登記行為。所謂公行政是指行政主體實(shí)施行政權(quán)的行為。公行政不僅包括“國家行政”——國家行政機(jī)關(guān)從事的執(zhí)行、管理活動，而且也包括“非國家公共團(tuán)體、組織的行政”，即社會公行政。因此，筆者認(rèn)為，公行政中的行政主體不僅包括我國行政法學(xué)通說中所講的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而且也包括非政府公共組織這類新型行政主體，即社會公行政主體，在我國主要包括三種類型：社區(qū)組織、行業(yè)組織、公共事業(yè)單位（如公立學(xué)校、公立醫(yī)院、研究院所等）；而其中的“行政權(quán)”也不僅僅指國家行政權(quán)力，還包括社會公行政權(quán)力。

行政登記的本質(zhì)

行政登記在行政管理中有著廣泛的應(yīng)用，“鑒于登記作為行政和國民的聯(lián)接點(diǎn)占有重大的比重，有必要明確登記的本來性質(zhì)，以確保行政廳適當(dāng)確切地運(yùn)用登記制度，確保行政相對人的合法權(quán)益。”

·獨(dú)立說與非獨(dú)立說

對于行政登記行為的性質(zhì)分析在我國行政法學(xué)界有獨(dú)立說與非獨(dú)立說兩種。

獨(dú)立說是將行政登記行為視為一種獨(dú)立的行政行為模式。獨(dú)立說又分為早期的“備案說”， “監(jiān)督檢查說”、“確認(rèn)說”和“許可說”。“確認(rèn)說”和“許可說”因得到學(xué)界的普遍認(rèn)可占據(jù)主導(dǎo)地位。

非獨(dú)立說否認(rèn)行政登記行為作為獨(dú)立行政行為存在的資格，認(rèn)為它只是一種靈活簡便的行政管理方式或手段，被廣泛應(yīng)用于行政確認(rèn)和行政許可領(lǐng)域，具備多重性質(zhì)，主要被分為行政許可式登記和行政確認(rèn)式登記。

對于行政登記行為的性質(zhì)筆者傾向于非獨(dú)立說。持此種觀點(diǎn)主要基于以下思考：有的學(xué)者認(rèn)為，行政主體對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理，“主要是通過行政權(quán)及相應(yīng)行政行為的行使來實(shí)現(xiàn)對人權(quán)利義務(wù)的約束，這正是行政權(quán)的運(yùn)作矢量。當(dāng)行政權(quán)及其相應(yīng)具體行為涉及相同性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)而產(chǎn)生相同或相似的法律功能及法等時(shí)，其中的行為方式漸趨形成模式。故分析具體行政行為模式的確立標(biāo)準(zhǔn)，離不開行政權(quán)及其表現(xiàn)形式——行政行為的法律功能。”并“應(yīng)堅(jiān)持以行政行為具有何種功能或產(chǎn)生何種法律效果為主要標(biāo)準(zhǔn)。”

·行政登記具有多重性質(zhì)

有的學(xué)者認(rèn)為，行政登記行為只是行政主體對相對人已經(jīng)實(shí)施的行為、擁有的權(quán)利、取得的資格或者希望進(jìn)行的活動進(jìn)行予以注冊記載的行為。而事實(shí)上，由于行政登記在法律上的混亂，其性質(zhì)、歸類有多種說法。比如，有的認(rèn)為登記是行政許可，是行政許可的表現(xiàn)形式；有的認(rèn)為登記是行政處理，是行政處理的形式；有的認(rèn)為登記是行政監(jiān)察，是行政檢查的一種方法、手段或措施；有的認(rèn)為登記是行政確認(rèn)，是行政主體確認(rèn)、認(rèn)可法律事實(shí)、法律地位和法律關(guān)系時(shí)作出的行政行為等等。

筆者認(rèn)為，行政登記本身并不是一種獨(dú)立的存在，不能成為一種獨(dú)立的行政行為模式。它作為一種靈活簡便的行政管理方式或手段，具備多重性質(zhì)，主要分為行政許可式登記、行政確認(rèn)式登記。

行政許可式登記與行政確認(rèn)式登記之區(qū)分

考察行政登記在我們生活中的生存現(xiàn)狀也許對認(rèn)識行政登記有所幫助。從主持登記的行政主體角度來劃分，主要有公安部門的戶口登記、車輛登記；民政部門的婚姻登記、收養(yǎng)登記、社會團(tuán)體登記；工商部門的工商企業(yè)登記、個體工商戶登記；稅務(wù)部門的稅務(wù)登記；司法部門的律師事務(wù)所和律師登記；勞動監(jiān)察部門的就業(yè)登記、社會保險(xiǎn)登記；土地管理部門的土地登記；房管部門的房產(chǎn)登記；專利管理部門的專利權(quán)登記；文化管理部門的演出登記；環(huán)境保護(hù)部門的排污申報(bào)登記；林業(yè)部門的林地權(quán)登記，等等，難以一一列出。盡管無法窮盡所有的種類，但大致可根據(jù)行政行為的理論框架把它們分為兩大類。

1、行政許可式登記。行政許可是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對人的申請，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法準(zhǔn)許特定的行政相對人從事某種活動或?qū)嵤┠撤N行為的行政行為。行政許可式登記是對許可事項(xiàng)進(jìn)行書面記載的行為，其主要特征是，首先，行政許可式登記是一種依申請的行政行為；其次，行政許可式登記的事項(xiàng)是法律賦予但不得任意行使的權(quán)利；第三，行政許可式登記是羈束性行政行為；第四，行政許可式登記目的在于抑制公益上的危險(xiǎn)或影響秩序的因素，從而更好地保障相對人權(quán)力的有效實(shí)現(xiàn)；第五，行政許可式登記是要式行政行為。

2、行政確認(rèn)式登記。行政確認(rèn)是指行政主體對相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)的確定、認(rèn)可和證明。行政確認(rèn)式登記是對行政確認(rèn)的事項(xiàng)進(jìn)行書面記載的行為，比較常見的有婚姻登記、房產(chǎn)登記、車輛過戶登記。其主要特征是，首先，行政確認(rèn)式登記的目的在于實(shí)現(xiàn)相對人的正當(dāng)權(quán)益；其次，行政確認(rèn)式登記是一種羈束行行政行為；第三，行政確認(rèn)式登記的目的在于對相對人的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)的確定、認(rèn)可和證明，從而更好地保障相對人權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)；第四，行政確認(rèn)式登記是要式行政行為。

以“工商企業(yè)登記”為視角對于這兩種登記可以套用一句話來定義，即所謂行政許可式登記（行政確認(rèn)式登記）是以登記的形式進(jìn)行的行政許可（行政確認(rèn)）而已。而對于行政許可式登記與行政確認(rèn)式登記之區(qū)分，卻并非易事，學(xué)界亦多有爭議。比如，有人將工商企業(yè)注冊登記作為行政許可式登記，而有人將其作為行政確認(rèn)式登記。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為工商企業(yè)注冊登記為行政許可式登記，是由行政機(jī)關(guān)確定相對人的特定主體資格、特定身份，主要適用于對個人、企業(yè)或者其他組織特定主體資格或者特定身份的確認(rèn)，并使其獲得合法從事涉及公共關(guān)系的經(jīng)濟(jì)、社會活動的能力：如工商企業(yè)注冊登記、社團(tuán)登記等。登記的主要功能是通過使相對人獲得某種能力向公眾提供證明或者信譽(yù)、信息。主要特征有四個：一是未經(jīng)合法登記取得特定主體資格或者特定身份，從事涉及公眾關(guān)系的經(jīng)濟(jì)、社會活動是非法的；二是沒有數(shù)量控制；三是對申請登記的材料一般只進(jìn)行形式審查，通常可以當(dāng)場做出是否準(zhǔn)予登記的決定；四是行政機(jī)關(guān)實(shí)施登記沒有自由裁量權(quán)。

這里借鑒一下郭道暉教授的觀點(diǎn)。郭道暉教授對諸多中外行政法學(xué)者將行政許可定義為一種“賦權(quán)”的行政行為提出了質(zhì)疑。因?yàn)椋瑥闹T多學(xué)者論許可的全文來看其所指行政許可，大多是指針對個案的具體行政行為，而筆者在本文中論述的行政登記行為恰為一種具體行政行為。而實(shí)行具體行政行為的主體，是沒有權(quán)力賦予（或剝奪、變更）行政相對人權(quán)利的。

行政許可從立法到執(zhí)行其全過程應(yīng)該是這樣的：由憲法和法律“賦予”法定權(quán)利，而法定權(quán)利向?qū)嵲跈?quán)利轉(zhuǎn)化時(shí)，需具備一定的條件。除個人能力等主觀條件外，還需有法定的限制條件。“這是因?yàn)椋瑱?quán)利在享有尚未行使階段，不涉及他人和國家、社會的利益，不具侵犯性，而行使權(quán)利時(shí)則有可能發(fā)生權(quán)利擴(kuò)張而侵犯他人”，而有些則會帶來公益上的危險(xiǎn)或影響秩序，因此，法律暫且予以一般禁止（即只有具備一定的法定條件，才許可行使這項(xiàng)權(quán)利），并且保證在滿足這些條件的情況下行使權(quán)利不會帶來公益上的危險(xiǎn)或影響秩序。而當(dāng)權(quán)利人提出申請時(shí)，由實(shí)行具體行政行為的主體，依據(jù)行政法規(guī)規(guī)定的法定條件對權(quán)利人行使權(quán)利的資格與條件加以驗(yàn)證，并給予合法性的證明。整個過程表現(xiàn)為“賦權(quán)”（憲法和法律對權(quán)利的確認(rèn)及保護(hù)）——一般禁止（規(guī)定只有具備一定的法定條件，才許可行使這項(xiàng)權(quán)利）——一般禁止之解除（權(quán)利人滿足了法定條件，被許可行使條件）。而對作為具體行政行為的行政許可而言，其并非權(quán)利（包括享有權(quán)與行使權(quán)）的賦予（盡管其具有這種假象），并且，也不一定具有裁量權(quán)，“除非在法律或法規(guī)已規(guī)定的行使權(quán)利的條件有一定彈性幅度之內(nèi)，可作行政自由裁量”。

因此，判斷是否為行政許可式登記，關(guān)鍵不在于其是否為自由裁量行為，或是否具有賦權(quán)的法律功能（實(shí)屬假象），而在于實(shí)行這種具體行政行為時(shí)所依據(jù)的法律、法規(guī)是否規(guī)定，只有具備一定的法定條件，才許可行使這項(xiàng)權(quán)利，并且，所規(guī)定的法定條件實(shí)質(zhì)是對帶來公益上的危險(xiǎn)或影響秩序的因素的排除。盡管行政確認(rèn)中也規(guī)定了某些條件，但行政確認(rèn)中的條件是被確認(rèn)的對象成立真實(shí)性、合法性所應(yīng)具備的條件，而非對一般禁止之解除所須具備的法定條件。

在對行政許可式登記與行政確認(rèn)式登記進(jìn)行區(qū)分時(shí)，除了上述對法定條件的性質(zhì)予以分析外，另外一點(diǎn)既是兩者法律效果之不同。前者的法律效果是權(quán)利人得以行使被法律一般禁止的法定權(quán)利，而后者的法律效果是相對人獲得了某一事物的真實(shí)性、合法性能夠在實(shí)踐中對抗第三人的有效證明。

現(xiàn)在對工商企業(yè)注冊登記予以分析，筆者以為不論是行政核準(zhǔn)原則下的工商企業(yè)注冊登記，抑或（嚴(yán)格）準(zhǔn)則原則下的工商企業(yè)注冊登記，其對權(quán)利人之審查所依據(jù)的法律中規(guī)定的法定條件，其實(shí)質(zhì)是對可能帶來公益上的危險(xiǎn)或影響秩序（比如，違反國家經(jīng)濟(jì)政策和損害社會公共利益）的因素的排除，其法律效果亦為權(quán)利人得以行使某項(xiàng)被法律一般禁止的法定權(quán)利，因此，其應(yīng)為行政許可式登記。

結(jié)語

筆者就行政登記行為提出的上述淺薄之見，意在分清不同行政登記性質(zhì)之差別，因?yàn)槿绻煜瑢?yán)重侵害相對人之權(quán)利。比如，如果將行政確認(rèn)式登記異化為行政許可式登記，將嚴(yán)重影響相對人在私法上享有的權(quán)益。因而，行政主體在為行政登記時(shí)，應(yīng)弄清所為行政登記之性質(zhì)，慎重而行。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）