涉法涉訴信訪與司法權威

信訪制度作為最基本的民意表達制度、作為公民政治參與的一種特殊形式，歷來是黨和政府密切聯系人民群眾的重要橋梁和紐帶。信訪制度在很大程度上就是一個公民或組織向有關國家機關表達自己利益訴求，監督國家機關工作并希望被采納的過程，是緩解社會矛盾的緩沖器。作為一種信息溝通渠道，信訪制度具有其他制度不可替代的民意表達、權力監督、權利救濟、社會穩定等作用，其本質就是公民的政治參與?！皬慕▏两瘢鼘τ诎l揚民主、了解社情民意、維護公民合法權益、促進社會和諧方面具有重要意義?！暗牵母镩_放以來，特別是隨著社會主義市場經濟制度的建立和發展， 社會各種利益關系出現了許多新問題、新矛盾，公民信訪方式和心態隨之呈現出多元化的非理性趨勢。部分涉法涉訴類案件的當事人寧愿選擇信訪方式而不愿選擇司法訴訟渠道解決其訴求，涉法涉訴信“訪”不信“法”的現象比較突出，特別是赴省進京越級上訪事件不斷發生，凸顯了社會轉型時期我國信訪制度體系和法治環境面臨的困境。

公民涉法涉訴信“訪”不信“法”問題的弊端與原因

公民涉法涉訴信“訪”不信“法”問題的弊端

1、涉法涉訴類信訪增多，扭曲和異化了信訪制度功能

根據國家信訪統計信息看，“當前公民涉法涉訴類信訪占全國信訪總量的比例仍然較高，進京訪、重復訪仍然偏多，”由于涉法涉訴類信訪關系到基層群眾的切身利益， 又涉及到地方政府的行政行為和司法機關的執法效果，影響面大，稍有不慎，將“牽一發而動全身”，直接影響到社會的穩定與和諧。因此，涉法涉訴類信訪問題已經成為基層群眾關注的熱點、社會矛盾糾紛的焦點和司法工作的難點。但是，當事群眾繞開司法訴訟這一權利救濟的法定渠道， 一味尋求信訪渠道解決問題， 賦予了信訪制度謀求矛盾糾紛解決和實體權利救濟的超強功能， 其本身具有的密切聯系群眾和反映社情民意的本體功能已被弱化， 導致現實中的“信訪”已非1995年國家制定的《信訪條例》所界定的信訪，也遠遠超出了國家各級信訪機構本身的職能權限，最終將社會主義信訪制度的功能扭曲和異化，使信訪制度成為超越了司法的矛盾糾紛解決機制和公民權利救濟機制。

2、損害了司法的權威性，浪費了司法資源

涉法涉訴類信訪問題的大量出現和增多， 一方面顯示了公眾對司法公正的極度期盼；另一方面，涉法涉訴類越級進京訪、群體訪的日益增多也與和諧社會的構建形成沖突，損害了司法的權威。不能否認，少數涉法涉訴類信訪事件是由于部分地方司法機關人員執法不公造成的（比如冤假錯案），但有相當多的則是因為訴訟敗訴或者對國家法律法規誤解造成的。當事人為了挽回官司，尋求所謂理想中的“公平正義”，繞開了司法訴訟程序的權利救濟途徑，將問題的解決寄托在信訪渠道，損害了法律的獨立性和權威性，浪費了國家的司法資源，與依法治國方略格格不入。

3、非理性的信訪心理，使信訪方式陷入惡性循環

就一個社會整體而言， 公民選擇行為的心理應當是理性的，信訪也不例外，對信訪方式的選擇也應當趨于理性。1982年《憲法》頒布實施之前的信訪， 主要是當事人反映個人政治待遇和歷史評定問題，屬于“文革”之后的政治秩序回歸，方式主要是郵寄信件，比較理性客觀。自1982年《憲法》頒布實施以來，公民民主和訴求的意識逐步增強，凡涉及個體切身利益，訴求愿望便異常強烈。近年來，公民涉法涉訴類信訪的方式和心態也呈現出非理性趨勢， 群訪、越級訪增多，不少當事人甚至認為鬧得越厲害越能引起領導重視，問題越容易得到解決，持有“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的非理性心態，使當前的信訪形勢日趨嚴峻， 也從客觀上導致公民涉法涉訴類信訪方式的選擇陷入了惡性循環， 即“ 信政府不信法院” 、“信上級（官員）不信下級（官員）” 、“會哭的孩子有奶吃” 等諸多不正常現象，引發了新的社會矛盾，造成了新的社會不穩定。

公民信“訪”不信“法”問題產生的原因

1、“人治”模式和公民的“包青天”情結助長了信訪情緒

從我國信訪制度演變的歷史看，無論是古代的“攔轎喊冤”，近代的“上書請愿”，還是當代的“領導批示或者出面接訪”，都是寄希望于領導為百姓做主伸冤， 體現的是傳統的“人治”模式痕跡和老百姓骨子里的“包青天”情結。封建社會長期存在的“人治”統治模式使得廣大民眾缺少信仰法律的文化理念和心理習慣， 更缺少“法治”的土壤，加之現實社會客觀存在的一些司法不公和個別領導干部干預司法、司法不獨立等現象也令許多人懷疑法律的公正和權威，導致部分民眾始終認為政府比法院“管用”，領導“批示”大過“法律”。如此情結和觀念便極大地助長了信訪者的信訪情緒， 遇到糾紛和矛盾不找法院而找政府，大事小事都要上訪，即使已進入司法訴訟程序的案件也要跑到政府機關上訪。

2、司法救濟解決糾紛和矛盾乏力

“一個民主法制不斷進步的時代，必定是一個權利高揚的時代?！痹诜ㄖ紊鐣痉ň葷枪褡钪饕⒆钣行У臋嗬Ｕ暇葷緩健５?，我國現有的司法救濟卻做不到，轉型期的社會糾紛和矛盾無法納入國家司法救濟體制。 加之地方政府“疏導”缺位、行政權力過分集中而強大，勢必導致大量繁雜的社會糾紛和矛盾直接進入信訪渠道。據統計，“1993年我國發生群體性事件0.87萬起，2005年上升為8.7萬起，2006年超過9萬起，2009年群體性事件的數量和激烈程度都超過以往?！边@些群體性事件發生之前大都有過多次信訪甚至上訪的過程，但由于政策、體制、法律法規缺陷、司法體制和歷史遺留等因素，從法律程序上司法救濟無法進行，因此未得到有效解決。

3、訴訟成本過高，致使公民“偏愛”信訪渠道

在法治社會和市場經濟法則下， 公民維護個人權利需要付出一定的成本，包括時間、精力、物力和財力； 通過信訪維權， 同樣也需要付出一定的代價。但在現有的司法體制之下， 當事公民一旦涉及訴訟， 將需要花費更高更多的成本。無論是申請行政復議、勞動仲裁還是行政訴訟，都要面臨繁瑣的受理、立案、取證、調查和審理過程，往往還要涉及一審、二審和執行等若干環節，過程久長。相反，通過當地信訪局遞交材料或者赴省進京越級重復上訪， 如果得到了上級領導的關注，事情會得到更快、更直接的解決，甚至“一步到位”， 整個花費成本相對較低。這也是當前很多群眾選擇信訪解決涉法涉訴問題的重要原因。

解決公民涉法涉訴信“訪”不信“法”問題，必須樹立司法權威

提高公民法治意識，規范公民維權方式

在法治社會，公民權利的保障和救濟法律法規來主張，必要時也可以尋求新聞媒體的幫助。在我國，由于幾千年的人治和儒家輕法治而重道德教化思想的影響，在公民中普遍缺乏對法律的信仰，這是影響中國法治進程的一個消極因素。在建設社會主義法治國家的今天，應通過法制教育，改變公民輕視法律的心理，提高公民的法律意識?！吧鐣髁x社會所要求的法律意識、法治觀念，是不可能自發地形成和發展的，特別是在中國這樣的缺乏民主法制傳統的國度中，需要有計劃、有目的地進行教育和培養”。在公民中開展法制教育史提高法律意識的關鍵舉措，并且是一項長期的工程。

簡化訴訟程序，降低維權成本

要從根本上解決群眾信“訪”不信“法”的問題，必須在現有司法體制框架下創造條件， 進一步簡化有關民事特別是行政訴訟程序，降低訴訟維權成本，使人民群眾在權利救濟過程中“打得起”官司。把社會矛盾的訴求引向司法救濟渠道，回歸信訪本來功能，推行簡易仲裁和訴訟方式，降低維權成本，方便人民群眾維權，提升案件辦理和執行的質量，把辦案質量放在第一位，嚴格依法審判，從根本上杜絕錯案的發生，做到案結事了，切實減少“終審不終結”的現象。公開審判過程，要以公眾看得見的方式實現公平正義。

優化法治環境，杜絕“人治”，落實“法治”

實踐證明，在成熟的法治社會，任何糾紛和爭議的解決都應當依靠法定的主渠道，杜絕各種非法定渠道。但在我國現有權力結構體系下，行政領域內存在著上級指示和領導批示往往勝過法律法規的效力的現象。就領導批示而言，其涉及的內容非常多，彈性非常大，1995年《信訪條例》第5條對信訪過程領導批示作出了規定， 這也就成為各級信訪當事人爭相渴盼獲得“救命稻草”和“尚方寶劍”的根本驅動力，但同時也“意味著法律的虛弱，意味著權力的強勢?！彪m然大家都知道這是“人治”思維的結果，但卻無力改變?！岸鵁o論是從制度抑或程序方面審視， 我們不難發現， 信訪在發揮權利救濟功能的過程中， 是以犧牲法律的自主性和現代法律賴以取得合法性基礎的程序性價值為代價的?！逼鋵⑾Ｍ耐性谥T多人為因素尤其是官員的批示之上， 靠權力之間的部門干預特別是長官意志來實現信訪人的愿望，而這恰恰是與憲政和法治根本對立的。中國政法大學副校長馬懷德教授指出：“領導在重視信訪工作的同時，應減少批示，增加指導，將各類爭議逐步引導到解決的主渠道上來?！币虼?，讓“法律真正變得可及、管用值得信賴托付?！睉沤^單純依靠領導批示、制造轟動效應引起官方和社會重視等人治解決渠道。

依法執政，從源頭上杜絕涉法涉訴類“信訪源”

在計劃體制下，社會利益呈一體化特征，缺乏分化，政府確是什么都管的全能型政府。在這一背景下，信訪制度也曾發揮過不可替代的作用。但在目前市場經濟的背景下，社會利益多元化，分權制衡在逐漸形成之中，政府職能也在轉變、分化之中，信訪制度的功用難免大打折扣。在現階段，信訪制度雖有其不可替代的地位，但其由于受理范圍過于寬泛而造成的對司法權威的侵害是顯而易見的，所以亟待明確。法治建設要求司法救濟成為權利救濟的主要方式，信訪制度只能作為權利救濟方式的補充性方式。因此，完善司法救濟的權威性和有效性，才能從根本上減輕信訪部門的壓力，才能使司法、信訪各歸其位，各司其職。將涉法涉訴問題從信訪受理范圍中剝離出去，“上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒” 不僅有利于減少涉法涉訴信訪數量，同時也有利于司法權威的樹立。

完善涉法涉訴信訪終結機制，維護司法的終局性和權威性

“任何社會里法律皆有權威，法治所要求的法律權威是重于政府之上的權威，任何社會里的政府皆有權威，法治所要求的政府權威是置于法律之下的權威”只有司法具有了權威性，民眾對司法具有權威信賴和認同了，才不會選擇信訪作為最終的救濟渠道，而依靠司法作為最終的救濟途徑。針對當前涉法涉訴類信訪反復申訴和重復上訪的問題，2009年8月，中辦轉發的《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》中明確提出，對合理訴求確實解決到位、實際困難確已妥善解決的問題，經過公開聽證、質證和答復，由省級以上政法機關審核后，做出終結決定，各級政法機關不再受理， 以維護司法裁判的權威性和終局性。所以，上述《意見》提出的涉法涉訴信訪終結機制具有創新意義，體現了中央堅持依法治國的方略，同時又充分考慮了我國初級階段的實際國情， 必須全力推行，在推行的過程中，必須不斷完善該機制， 把堅持司法公正放在首位， 完善調節銜接環節，為農民工、下崗失業人員、殘疾人、婦女兒童、孤寡老人等弱勢群體申訴維權提供表達訴求的渠道， 提供最大方便， 特別是涉法涉訴信訪案件按照程序已經終結，當事人確實還需要幫助的，政府要將其納入社會救助體系，使其生活得到保障，這樣，既能體現司法權威，又能化解社會矛盾。

（作者單位：中共安徽省宿州市委黨校）