經濟開發區的失地農民安置問題探析

摘要：經濟開發區極大地促進了經濟發展，但失地農民的居民安置問題同樣引起了關注。在強調失地農民安置重要性的同時，針對失地農民安置不足的現實，需要進一步完善土地補償制度，健全對失地農民的社會保障體系，加強和發揮政府主導作用，提高地區經濟發展水平，建立失地農民職業培訓制度，提高失地農民自我創業能力，同時根據開發區的實際情況，借鑒國外先進經驗，設立失地農民社會保障基金。

關鍵詞：經濟開發區；失地農民；安置補償

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）33-0129-02

引言

改革開放以來，在我國的工業化進程中，經濟開發區的不斷涌現提高了全社會的經濟能力，但隨之而來的居民動遷，居民安置乃至于居民再就業成為了困擾經濟發展的難題。土地與農民關系變得尤為敏感，對于農民本身而言，土地就代表收入和生活保障，土地的失去就意味著失去了收入，失去了財富，也失去了工作，同時由于長期的城鄉發展不平衡的狀況，使失地農民在城市化進程中融入城市生活困難，即便在形式上住進樓房，實現城市化，但是在生活收入上喪失了持續性經濟來源，同時也變成了無職業者，這些都給我們的經濟生活帶來了不穩定因素。

一、失地農民安置問題的重要性

“自人類以來，有關土地歸屬和利用的種種制度設置和制度運行，便始終與社會安寧和社會發展緊密相連，與社稷的興衰和人民的福祉息息相關。”[1]

在征地之前，農民擁有土地，既可以從事農業活動，也可以入城打工，哪怕無工可做，也可以再回到農村從事農業，所以說土地就像是農民手中的一份保險，起碼可以保證基本的生活需求和經濟來源。尤其對于知識技術水平有限，年齡偏老的農民來說，土地就是他們的養老保障，哪怕無法勞作，也可以將土地出租賺取租金。但是農民失去土地以后，他當不成農民了，而領到的那點補償金，也當不成市民。既不是農民，又不是市民，那就會成流民[2]。據統計，在全國各地的土地上訪案件中，有70%以上是因征地引發的，而且這種上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性[2]。

一般每征收一畝地就伴隨1.5個農民失業。這意味著我國失地農民群體將從目前的4 000萬劇增至2030年的1.1億。有專家保守估計，這其中將有5 000萬以上的人口處于既失地又失業的狀態，而從動態看，這個數字最高可達8000萬。農民失去土地就意味著社會保障能力的喪失，這么龐大的數字絕對是我國社會穩定的巨大隱患[3]。

所以農民安置問題是我們開發建設，城市長足發展的根本之一，直接關系到社會經濟穩定工作，也是國家長治久安的基礎之一。

二、失地農民安置中存在的問題及原因

1.失地農民的生活水平出現了分化，整體提高困難

失地農民失去土地后，雖然得到相應的征地賠付款，但同時也喪失了主要收入來源，由原來的穩定農業收入變成了不穩定的經濟收入。有出現了暴富后進行再投資的，也有出現了暴富后引起經濟糾紛，部分人喪失了繼續生活資金；而且由于失地后的城市化生活，生活成本提高，例如所有的土地動遷款，除去部分的購買房屋外，由于缺少了穩定的經濟來源，而且對于一些年齡大的失地農民來講，由于年齡偏大，謀生技術較少，就業就顯得十分困難，就有可能造成生活水平下降乃至困難。

2.失地農民重新再就業困難

土地除了是農民的收入來源外，也是謀生的技術，失地農民失去土地后，基本上除了原來的農業技術，沒有其他的謀生技術，雖然有政府主導的職業培訓機構進行有針對性的培訓學習，但在實際考核過程中，合格率較低，錄取率較低，就業百分比低，失地農民由于文化水平的原因而使技術提升困難，在企業的優勝劣汰機制下，淘汰率較高，很快又面臨失業。

3.失地農民社會保障不完全

失地農民的社會保障水平低，與現實生活水平有差異，重新再就業，在謀生的失地農民基本上很少有參加社會保障體系，導致失地農民老無所依，老無所養。“農村社會保障發展不均衡，表現在三個方面：一是在農村社會保障體系組成部分上，五保供養制度歷史悠久、相對規范，而農村最低生活保障、新型農村合作醫療、醫療救助等制度剛建立不久，被征地農民社會保障和農民工社會保險等制度建設正在逐步推進中，新型農村社會養老保險制度還處于試點起步階段。二是在區域發展上統籌不夠，東、中、西部的農村社會保障水平差距較大。三是城鄉發展不協調，農村社會保障事業發展明顯滯后，農村社會福利設施嚴重匱乏。

三、我國的失地農民安置工作的不足與完善

（一）失地農民安置工作的不足

1.安置措施缺乏實效

隨著市場經濟的發展，就業安置顯得跟不上時代的步伐，因為隨著企業性質的變化和就業安排的變化，政府在安置失地農民進企業的事情上沒有了主導權，變成了企業擇優錄取，失地農民由于先天的知識技術水平有限，無法適應經濟的發展，所以隨后又產生了貨幣安置政策，最低生活保障安置政策等方式，貨幣安置政策雖然在經濟上一次性解決了失地農民的問題，但是隨之的花銷，投資等行為，常常無法保障失地農民的長期生活保證，同時最低生活保障方式，由于教育等其他支出，可能無法保證失地農民的生活水平跟隨經濟的發展。

2.就業保障措施不完整

失地農民失去土地后，為了生活水平和經濟的可持續發展，進行再就業，獲得新的經濟收入是生活水平不降低的基本保證。對于失地農民來說，重新選擇一種經營方式，由原來的自給自足，自由生活變成非農身份，受到企業各種條件約束進行工作，是一個跨越式的發展，我國的城鄉統籌不統一，沒有一個完善的就業培訓機制，沒有保障的就業政策措施，對于部分失地農民來說，再就業就尤為困難。

3.社會統籌保障制度不完善

對于中老年人來講，如果土地被征用，那么重新擇業或者重新創業難度就會很大。原來的農業生活對于他們來講，既是生活來源也是職業能力，基本上可以自給自足，滿足自己的生活基本需要。如果土地被征用，那么他們陷入的境地就是失地又失業了，如果沒有相應的養老保障，那么生活就沒有了保證。不僅如此，哪怕是對重新擇業的失地農民來講，從事的大多數是臨時性的職業，很容易就受到波及導致再次失業，而且就業也沒有基本的社會和醫療保險，一是年齡不允許繳納，年限不夠，一個是企業的保險福利也很重要。

（二）解決失地農民安置的完善建議

1.完善土地補償制度，保障失地農民依法獲得補償

征地補償是征地問題的核心，也是征地制度改革的難點。征地補償費要在確認農民集體土地財產權利的基礎上，按照市場經濟規律確定。

征地補償除了要考慮土地被征收前的價值之外，還應考慮土地的區位、土地市場供求狀況、當地經濟發展狀況及政府的宏觀政策等因素[3]。對于征收補償標準，首先要確定合理的補償標準，第二確定合理補償范圍。第三補償安置標準公開透明化，給予失地農民的參與權和知情權。

2.建立健全對失地農民的社會保障體系

社會保障體系的建立是城市化進程的重要標志，失地農民的保障體系也應該是一個全面覆蓋的體系。建立健全社會保障制度涵蓋很多方面，包括養老統籌，醫療統籌等等，首先養老統籌要體現在最低生活保障真正和城市接軌，要真正實現最低生活標準隨著經濟水平，物價等因素上漲而上漲。如在失地農民安置中醫療保障方面，建議應該加快實現城鄉醫保統籌，這一切的前提都需要經濟基礎作后盾，為此大力發展經濟，積極完善社會事業是我們建立各項保障制度的基礎。

3.加強和發揮政府主導作用，提高地區經濟和民生發展水平

地區發展水平、經濟水平直接決定了這個地區的民生保障工作。因此在地區工業選擇方面就應該加大招商引資力度，并側重于引進促進地區發展，增加地區稅收收入，吸納就業人口多，工業發展污染小，企業信譽良好并具有產業帶動作用的企業。大連長興島作為新的開發區，重視經濟發展。原長興島地區人口4.1萬人，其中動遷安置的有1.2萬人左右，為此應該擴大經濟發展，增強地區財政能力，從而提高社會保障能力。擴大經濟發展的首要因素需要擴大招商引資工作，為地區的社會民生工作提供有力的經濟保障。

4.建立失地農民職業培訓制度，提高失地農民自我創業能力

采取有針對性的職業培訓，提高失地農民總體水平。針對不同的失地農民群體開展不同的職業技能培訓，拓寬就業途徑。加大失地農民再創業的扶持力度，提供一系列的便民惠民政策，提供相應的法律培訓和援助，鼓勵失地農民自主小規模創業。同時還要重視各種社會團體在職業培訓中的重要作用。事實證明，特別是在那些工業化速度較快的發展中國家，代表國內民眾利益的各種團體正變得越來越活躍[4]。所以，需重視這方面在提高失地農民自我創業能力上的作用。

5.借鑒國外先進經驗，設立失地農民社會保障基金

為減低失地農民面臨的風險，促進社會穩定發展，各國普遍設立了失地農民社會保障基金。許多國家法律上規定征地補償、安置費用與失地農民社會保障基金。根據國際經驗，多數國家和地區的社會保障基金一般交由私營機構而非政府機構經營管理，且由多家經營而非獨家壟斷。同時非常重視失地農民保障基金的監管，這一點值得我國借鑒。

四、結語

在工業化進程中，失地農民變成了弱勢群體，雖然短時期看失地農民得到了一大筆補償金或者一定的最低生活保障，但是他們沒有工人的穩定工作，長遠的養老保險金和醫療保險金，所以他們在失去土地后就被排斥在了土地為工業增長帶來的利益之外。長此以往，勢必會造成不穩定，為經濟發展帶來隱患。我們必須看到農民失地補償的長期性。德沃金曾指出：經濟效益是一種集體性的目標，它要求分配機會和自由，以便實現某種逐步實現積累的經濟效益[5]。經濟開發區是改革的先鋒，為此，要建立一套合理的征地補償方式，對失地農民進行合理安置，從而更快地加快工業發展，享受工業發展為整個社會帶來的福祉，實現安居樂業、社會穩定、和諧發展。

參考文獻：

[1]王衛國.中國土地權利研究[M].北京：中國政法大學出版社，2003：1.

[2]童星，林閩鋼.中國農村社會保障[M].北京：人民出版社，201：302.

[3]茆榮華.我國農村集體土地流轉制度研究[M].北京：北京大學出版社，2010：84.

[4]Peter Drahos. Developing Counties and International Intellectual

Property Standard-Settling，Journal of World Intellectual Pro-

perty，2002，（5）：778-780.

[5] [美]羅納德·德沃金.認真對待權利[M].信春鷹，吳玉章，譯.上海：上海三聯書店2008：130.