高校行政訴訟的法律解析

摘要：高校作為事業單位，經過法律法規的授權可以成為行政主體，分析行政法治在高校學生管理的作用，使高校以法治的要求評價和改進現行的管理制度，才能實現依法治校、自主管理，保障高校持續、穩定、健康的發展。

關鍵詞：高校；行政法治；學生管理

中圖分類號：D925 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）33-0097-02

法治原則觸及人類生活的各個領域是近現代社會法律制度發展的必然結果，1999年以“田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案”為標志，以及后來的“劉燕文訴北京大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案”，法院對兩案采取了積極、開放的態度，受理并認定這一教育糾紛的行政法性質，使司法的陽光照進了大學的殿堂，引起了教育界、法學界的普遍關注，為后來的很多類似案件提供了寶貴的可借鑒經驗，也為學生依法保護自己的受教育權開辟了一條新的途徑。同時，將行政法治引入高校學生管理，也讓高校以法治的要求評價和改進現行的管理制度。

一、高校在行政訴訟的地位評析

高校作為事業單位，代表國家行使教育權的行為引發的爭議應當屬于我國行政訴訟的受案范圍。行政主體包括行政機關和法律法規授權的組織兩類。高等學校屬于事業法人，一般不具有行政主體資格，但如果法律法規授予其一定的行政權，其就有可能成為行政主體。《中華人民共和國教育法》第28條規定：學校有“對受教育者進行學籍管理、實施獎勵或者處分”的權利；第21條規定：“國家實行學業證書制度。經國家批準設立或者認可的學校及其他教育機構按照國家有關規定，頒發學歷證書或者其他學業證書。”第22條規定：“國家實行學位制度。學位授予單位依法對達到一定學術水平或者專業技術水平的人員授予相應的學位，頒發學位證書。”；《中華人民共和國學位條例》第8條規定：“學士學位，由國務院授權的高等學校授予；碩士學位、博士學位，由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。”可見，依據《教育法》、《學位條例》的授權，高等學校在對受教育者進行學籍管理、實施獎勵和處分時，是法律法規授權的組織，可以作為行政主體，其相對人（在高校接受教育的學生）可以依據《中華人民共和國行政訴訟法》第2條：“公民、法人或其他組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，可向法院提起行政訴訟”，以及第25條“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告”的規定，對高校提起行政訴訟，高校也必然成為行政訴訟的適格被告。

二、行政法原則在高校學生管理中的適用

1.正當程序原則

正當程序原則是指行政機關作出的影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序。其應當包括事前通知，事中說明理由、聽取相對人的陳述和申辯，事后送達、告知相對人救濟途徑等。在高校的學生管理工作中貫徹正當程序原則，才可以更大限度地保障學生的合法權益，推動高校的人性化管理。

在“田永案”中，對田永“按退學處理”，涉及被處理者的受教育權利，從充分保障當事人權益的原則出發，作出處理決定的單位應當將該處理決定直接向被處理者本人宣布或者送達，允許被處理者本人提出申辯意見。只有嚴格遵照正當程序作出的行政行為才能保證相對人的合法權益不受非法侵害，而該高校對于這次處分行為既沒有向相對人田永送達，更沒有聽取被處分人的陳述和申辯，處分程序上存在明顯瑕疵，這也是本案高校敗訴的主要原因之一。

2.依授權而行政的原則

在民法領域，只要是法律沒有禁止的，人們就可以去自由地實施任何民事行為，即：“法無禁止即可為”，而在行政法領域，貫徹的是“法無授權不可為”，高校在學生管理中應當依據法律法規的授權進行。根據《中華人民共和國教育法》第28條的規定，高校處分權屬于法律法規授予高校管理權的重要組成部分，其處分權的行使是代表國家履行教育管理的職能，以維護良好的教育教學秩序，實現國家的教育目標。

有些高校制定的內部規范文件在涉及學校成員的某些權利義務時，對權利作限制性規定，對義務作增加性規定，與法律、法規、規章抵觸的現象較為嚴重。在“劉燕文案”的審理中，北京大學為提高學校博士培養水準，規定博士生只有在通過學位評定委員會的批準，授予其博士學位后才能獲得博士畢業證書。而《中華人民共和國學位條例》、《研究生學籍管理規定》確立了學位、學歷分離制度，要求博士生只要成績合格、通過學位論文答辯，即可獲得畢業證書。高校制定的內部規范與其上位規范發生了沖突。高校卻能夠依據內部規定，對學生實施紀律處分，并且無須與學生協商，即能夠直接引起學生權利義務的產生、變更或消滅。并且，高校的處分決定一經作出，在沒有被有權機關宣布為違法無效之前，對高校本身和學生以及其他機關都具有拘束力，學生必須服從，這勢必直接影響學生受教育的權利。因此，在高校被授權的學生管理范圍內，貫徹依法行政更彰顯出其重要性。

3.比例原則

比例原則是指行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者有適當的比例。它要求高校在規定學生的紀律處分時，應兼顧教育目標的實現與學生受教育權的保護。為維護正常的教學秩序必須對學生的違紀行為進行處分時，應注意把對學生權益的不利影響減少到最低限度。

《普通高等學校學生管理規定》第52條規定了高校享有對有違法、違規、違紀行為的學生處分權，該規定第54條對作為五種處分種類之一的“開除學籍”規定了七種適用情形，對第53條規定的其他四種處分種類：“警告”、“嚴重警告”、“記過”、“留校察看”的適用情形卻未做出規定。并且，第54條關于“開除學籍”處分的幾種適用情形的規定也都是原則性的，其處理程度需要高校自行把握。因此，各高校在制定規章制度時應注意設定的處分與學生的違紀行為的性質、情節、認錯態度等相適應，做到過罰相當。

在“田永案”中，田永在參加課程補考過程中，中途去廁所，掉出隨身攜帶寫有公式的紙條，被監考老師發現，停止了田永的考試。北京科技大學根據該校“068”號《關于嚴格考試管理的緊急通知》第3條第5項的規定，認定田永的行為屬于“夾帶”的性質，決定對田永按退學處理。按照該通知對田永的處理明顯過重，違反了“比例原則”，最終被司法機關認定無效，而撤銷了該處理決定。

三、正確處理司法審查與高校自主辦學的關系

《中華人民共和國高等教育法》第11條規定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”，對于法律法規、授權以外的其他教育管理行為，高校并不必然成為行政主體，其在自治范圍內實施的教育管理行為也不是行政行為。

1.行政訴訟中的合法性審查

合法性審查，是我國行政訴訟貫徹的一項重要原則（只有在行政處罰顯失公正的情形下可進行合理性審查）。在高校行政訴訟中，對于受教育者是否達到畢業水平、是否授予相關學位的問題，涉及對學生學術水平的判定，也關系到高校的自主管理，法院不會對該類問題直接作出代替性裁判。法院審查的是高校頒發證書及不頒發證書的行為是否合法：是否經過了法定程序以及實際所采取的程序是否合法。“對受教育者頒發相應的學業證書”，包括對頒發畢業證書還是頒發結業證書，是《教育法》規定學校可按照其章程自主管理和依法行使的自由裁量權，不屬于法院裁判的主要內容。

在“劉燕文案”的判決書中，因程序瑕疵，判令“撤銷被告北京大學學位評定委員會不授予原告劉燕文博士學位的決定；責令北京大學學位評定委員會于判決生效后三個月內對是否批準授予劉燕文博士學位的決議審查后重新作出決定。”至于該學生符不符合學位授予的條件屬于學術評價，這是高校的自治權，屬于學術自由的范疇，法院只能對其進行程序合法性審查，至于學生的學術水平是否達到授予其學位的標準，司法的評價不能代替學術的評價，司法審查不應介入。

另一方面，高校制定的章程本身有違法嫌疑、違反以授權行政原則時，也應該接受合法性審查。“田永案”中北京科技大學下發的“068”號《關于嚴格考試管理的緊急通知》，對于考試作弊學生的處理，重于當時國家法律、法規規定的處罰，而被法院判令無效。

2.處分權的外部監督

對《普通高等學校學生管理規定》中高校對學生的處分權，應進行外部司法監督，但并不是將所有的處分行為都納入行政訴訟的受案范圍，而將對學生影響重大的、足可以改變學生身份的“開除學籍”、“退學”等處分提起行政訴訟，對于其他處分類別，例如“警告”、“嚴重警告”、“記過”、“留校察看”等不需要進行外部司法審查。“警告”、“嚴重警告”、“記過”、“留校察看”等可視作高校內部紀律處分，它并未實質改變學生的身份，對學生的受教育權未構成重大影響。學生可通過申請校內救濟，或向教育行政部門申訴，來維護自己的合法權益。

近年來，對高校后勤社會化、擴招及學費等問題的研究頗多，對高校的法律定位、法律責任的承擔少有論及。這也是對高校提起行政訴訟案頻發的原因，不僅損害了各方的利益和權益，也影響了我國高等教育事業持續穩定的發展。加強高校法律地位和職能研究，準確地把握高校與學生的法律關系等問題，真正實現依法治校、自主管理，保障高校持續、穩定的發展。

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